VII SA/Wa 124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa" oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 1194) – dalej "specustawa drogowa", po rozpatrzeniu odwołań A C, M P, J P oraz [...] w [...] , od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Budowa autostrady [...] na odcinku [...] . Cześć III - odcinek projektowy nr 3 długości 31,9 km - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (bez węzła). Odcinek "H" - węzeł [...] v (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem), długość 16,7 km, od 442+500 do km 459+200", sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] , uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że wnioskiem z dnia 29 lutego 2012 r. inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Budowa autostrady [...] na odcinku [...]. Cześć III - odcinek projektowy nr 3 długości 31,9 km - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (bez węzła). Odcinek "H" - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem), długość 16,7 km, od 442+500 do km 459+200". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym. Ponadto we wniosku tym inwestor wniósł o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku". Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 17 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 104 kpa, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Budowa autostrady A1 na odcinku [...] . Cześć III - odcinek projektowy nr 3 długości 31,9 km - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (bez węzła). Odcinek "H" - węzeł Zawodzie (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem), długość 16,7 km, od 442+500 do km 459+200 oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wnieśli A C, M i J P oraz [...] w [...] . 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju – dalej : "Minister" stwierdził, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym uznał, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, co umożliwia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ, powołując się na treść art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g i h specustawy drogowej oraz art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145 ze zm.) wskazał, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można określać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy rowu melioracyjnego, którego celem jest polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy oraz ochrona użytków rolnych przed powodziami. Ponadto ograniczeń tych nie można określać dla obowiązku konserwacji takich urządzeń, bowiem pojęcie konserwacji nie mieści się w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Natomiast w tabeli znajdującej się w pkt XI ppkt 6 decyzji Wojewody [...] określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wskazując jako "Zakres prac" prace związane m in. z przebudową i konserwacją urządzeń melioracyjnych. W dalszej kolejności organ przytoczył art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane wyjaśniając tym samym pojęcie budowy oraz przebudowy. Wskazał, że mając na uwadze różnice dotyczące zakresu prac objętych budową i przebudową oraz treść art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g specustawy drogowej, należało stwierdzić, iż w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można określać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na budowie urządzeń melioracyjnych, ani też obowiązku polegającego na budowie sieci uzbrojenia terenu. Natomiast w tabeli znajdującej się w pkt XI ppkt 6 decyzji Wojewody [...] , określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wskazując jako "Zakres prac" prace związane m.in. z budową urządzeń melioracyjnych i budową sieci uzbrojenia terenu. Po uzyskaniu od inwestora informacji uzupełniających oraz po uzupełnieniu dokumentacji mapowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w punkcie II niniejszej decyzji Minister dokonał odpowiednich zmian na stronach 5 i 6 decyzji Wojewody [...], gdzie organ I instancji wymienił nieruchomości podlegające ograniczeniu w korzystaniu ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii, orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejsce uchylenia, odpowiednich zapisów enumeratywnie wymieniających działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii, jak również enumeratywnie wymieniając działki niezbędne do zajęcia, na podstawie art. 20a specustawy drogowej, oraz działki niezbędne do zajęcia zarówno w związku z koniecznością przejścia inwestycji drogowej przez tereny wód płynących, jak i przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu. W celu uzyskania spójności omawianego rozstrzygnięcia w punkcie III niniejszej decyzji Minister uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 47, w pkt XI. Inne ustalenia, zapis stanowiący dotychczasową treść ppkt 4 dotyczący skutków przejścia inwestycji przez teren wód płynących oraz w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronach 47-66, w pkt XI. Inne ustalenia, zapis stanowiący dotychczasową treść ppkt 6 wraz z tabelą wskazującą ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innej kategorii, orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejsce uchylenia, nowego zapisu czyniącego zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i f, oraz art. 20a specustawy drogowej, wymieniając enumeratywnie nieruchomości niezbędne ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innej kategorii, jak i nieruchomości niezbędne do przejścia inwestycji przez teren wód płynących. Organ wyjaśnił, że w wyniku korekty reformacyjnej decyzji Wojewody [...], dokonanej przez organ odwoławczy w niniejszym punkcie, błędne zapisy dotyczące tego, iż w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej organ I instancji zezwolił na budowę, przebudowę i konserwację urządzeń melioracyjnych, zastąpiono właściwymi określeniami stanowiącymi o tym, iż prace określone jako budowa, przebudowa i konserwacja urządzeń melioracyjnych, zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, polegają na przebudowie rowów melioracyjnych dla odwodnienia autostrady - stanowiących istniejącą sieć uzbrojenia terenu - a zatem ich przebudowa może być realizowana w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w punkcie I niniejszej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim określała ona linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji na "Planie sytuacyjnym" w skali 1:1000, oraz znajdujący się na stronie 7, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt II, który informował o tym stanie rzeczy, i orzekł poprzez określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji na mapie w skali w skali 1:1000, przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (składającej się z 11 arkuszy), dostarczonej przez inwestora przy ww. pismach z dnia 6 czerwca 2014 r., znak: [...], oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., znak: [...] która jednocześnie została zatwierdzona jako załączniki 1.1-1.11 do niniejszej decyzji, oraz poprzez ustalenie w sentencji decyzji Wojewody [...] , w miejsce uchylenia, nowego zapisu stanowiącego o tym, iż linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią przerywaną koloru różowego - na mapie w skali 1:1000, przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ podkreślił, iż rzeczona mapa odzwierciedla zmiany w zakresie przedmiotowej inwestycji drogowej, o których mowa była do tej pory w niniejszej decyzji. W dalszej kolejności Minister wskazał, że analizując zaskarżoną decyzję Wojewody [...] dostrzegł, iż organ I instancji w pkt II. Linie rozgraniczające teren, określił linie rozgraniczające na mapie ewidencyjnej z linią rozgraniczającą teren inwestycji w skali 1:1000, a nie na mapie, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej. W ocenie Ministra za prawidłowe należy uznać ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji właśnie na mapie, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, załączonej do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach l-IV sentencji niniejszej decyzji. Odnosząc się do zarzutów [...] w [...], zawartych w odwołaniu, organ podkreślił, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę (za które w niniejszej sprawie uznać trzeba zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 nie zezwala na to przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie ww. przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego należało stwierdzić, iż przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z: decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, postanowieniem RDOŚ z dnia [...] października 2012 r., sprostowanym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r., postanowieniem RDOŚ z dnia [...] października 2013 r., art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm). Organ ustosunkował się do poszczególnych zarzutów Stowarzyszenia i wskazał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak zaskarżona decyzja Wojewody [...] , poza częścią uchyloną niniejszą decyzją, nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 4. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] w [...] . Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem Ministra, iż organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Stowarzyszenie zarzuciło Ministrowi brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia jego argumentów i uwag przez bezstronny organ, kompetentny do spraw stanowiących przedmiot odwołania Stowarzyszenia, tj. kwestii środowiskowo-przyrodniczych. Zdaniem Stowarzyszenia Minister powinien merytorycznie rozpatrzeć zgłoszone w toku postępowania odwoławczego uwagi i wnioski dotyczące wykonanych inwentaryzacji przyrodniczych. W ocenie Stowarzyszenia sposób prowadzenia postępowania oraz użyta przez Ministra argumentacja, "dogmatyzująca" postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. zaprzecza zasadzie dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Zdaniem Stowarzyszenia fakt, iż organ architektoniczno-budowlany nie może zastępować merytorycznie organu środowiskowego uzgadniającego realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i modyfikować postanowienia uzgadniającego, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania wskazuje na brak mechanizmów kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie ochrony środowiska. Według Stowarzyszenia niewystarczające jest wyłącznie badanie, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania formalne przewidziane w postanowieniu uzgadniającym, bowiem nie zapewniono bezstronnej i obiektywnej weryfikacji zapisów postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. W ocenie Stowarzyszenia, organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego ograniczył się jedynie do uzyskania wyjaśnień inwestora, które oparte są na niekompletnych ustaleniach dr W. S z Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego (SGGW) oraz dr S. J z Narodowej Fundacji Ochrony Środowiska (NFOŚ), autorów wykonanej inwentaryzacji przyrodniczej. Dalej Stowarzyszenie podniosło, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie mógł rozpatrzeć wszystkich jego uwag, gdyż szereg informacji zostało zebranych po [...] października 2013 r., czyli po wydaniu postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. Stowarzyszenie nie podziela przekonania organu odwoławczego, iż w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. w sposób właściwy omówiono kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska, w tym wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze, gdyż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dysponował niepełną inwentaryzacją przyrodniczą wykonaną przez dr W. S z SGGW oraz dr S. J z NFOŚ. Badania własne Stowarzyszenia jednoznacznie wykazały, iż obaj herpetolodzy nie zebrali kompletnych informacji dotyczących występowania batrachofauny (płazów). Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem Ministra, że właściwa ocena oddziaływania inwestycji na środowisko została przeprowadzona na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwentaryzacja wykonana na etapie raportu o oddziaływaniu na środowisko i uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, była jego zdaniem niekompletna. Powyższe, w opinii Stowarzyszenia, stanowiło powód wykonania kolejnych dwóch inwentaryzacji na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie takie było w ocenie Stowarzyszenia w pełni uzasadnione, chociaż spóźnione, gdyż obowiązywały już postanowienia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiążące inwestora m.in. w zakresie lokalizacji oraz rozwiązań projektowych. Niewątpliwie wadą takiego podejścia, jak wskazało Stowarzyszanie, jest wariantowanie inwestycji przy niepełnym rozpoznaniu uwarunkowań środowiskowo - przyrodniczych. Niemniej jednak, w opinii Stowarzyszenia, przy akceptacji wykonania inwentaryzacji na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, prawidłowe zebranie materiału dowodowego, logiczna jego ocena, a także wykonanie inwentaryzacji przed rozpoczęciem prac projektowych, umożliwiają prawidłową ocenę skutków realizacji przedsięwzięcia, chociaż możliwości minimalizowania negatywnych wpływów są już znacząco ograniczone (np. ustalonym przebiegiem planowanej inwestycji). Niezbędnym jednak warunkiem prawidłowej oceny skutków realizacji przedsięwzięcia jest zgromadzenie kompletnych danych środowiskowych podlegających analizie. Jeśli zebrane dane są niekompletne, oczywistym jest, iż istnieje ryzyko, iż prawidłowa ocena skutków realizacji przedsięwzięcia nie będzie właściwa i wystarczająca. W ocenie Stowarzyszenia powyższa sytuacja występuje w przypadku odcinka "H" planowanej inwestycji. Jak wskazało Stowarzyszanie przykładem konsekwencji braku rozpoznania aspektów środowiskowo - przyrodniczych może być autostradowa obwodnica [...] gdzie podczas inwentaryzacji nie wykazano występowania szeregu gatunków. Stowarzyszanie zgodziło się ze stanowiskiem Ministra, iż podnosząc zarzuty skierowane wobec postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. nie powołało żadnych przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone przy wydawaniu postanowień uzgadniających realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, gdyż skupiło się na merytorycznym, tj. przyrodniczym aspekcie uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] . Co więcej, Stowarzyszanie wskazało, iż Minister nie wezwał go do wskazania naruszenia prawa w kwestionowanym postanowieniu RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. Stowarzyszanie zakładało, iż merytoryczne uzasadnienie odwołania będzie wystarczające, zaś od organu odwoławczego oczekiwało niezależnej analizy zgłoszonych uwag. Według Stowarzyszania w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie prawidłowej weryfikacji raportu (art. 3 tej ustawy), a także art. 93 poprzez ograniczenie rozmiarów kompensacji przyrodniczej oraz niewystarczające zminimalizowanie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Powyższe, w opinii Stowarzyszenia, jest niewątpliwie efektem niespełnienia wymogów art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie kompletnego opisu gatunków fauny objętej ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), występującej w zasięgu oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji skutkowało brakiem kompletnych propozycji minimalizacji i kompensacji negatywnych oddziaływań. Według Stowarzyszenia weryfikacja raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie może ograniczać się jedynie do weryfikacji formalnej. Stąd też, zdaniem Stowarzyszenia, koniecznym było merytoryczne odniesienie się do wszystkich jego uwag zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego. W tym kontekście, Stowarzyszenie zwróciło uwagę, iż w sposób czynny i aktywny uczestniczyło w postępowaniu, w tym wykonało również szereg badań terenowych, dostarczając wiele nowych informacji. Tymczasem zdaniem Stowarzyszenia rola Ministra ograniczyła się jedynie do oceny, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydając postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. w myśl art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozważył argumenty przedstawione przez Stowarzyszenie (pomimo uzyskania nowych danych w 2014 r.), oraz do uzyskania opinii drugiej strony postępowania (inwestora). Ponadto Stowarzyszanie nie zgodziło się ze stanowiskiem Ministra, iż uwagi wnoszone przez Stowarzyszenie uwagi mają jedynie charakter stanowiska podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, które to stanowisko przedstawia subiektywne poglądy podmiotu zainteresowanego określonym rozstrzygnięciem sprawy. Według Stowarzyszenia autorzy inwentaryzacji przyrodniczych również wnieśli subiektywne poglądy w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej, w ocenie Stowarzyszenia niekompletnej. Stowarzyszenie wskazało, iż zwróciło się do autorów inwentaryzacji z zapytaniami, które jednak zignorowali. Tym samym, unikając odpowiedzi, w ocenie Stowarzyszenia, autorzy wykonanych inwentaryzacji przyrodniczych przyznali, iż ich inwentaryzacja była niekompletna, zaś uwagi Stowarzyszenia są zasadne. Stowarzyszenie podniosło, iż Minister nie powołał również biegłego (stosownie do art. 84 kpa), który mógłby zająć stanowisko co do uwag i wniosków Stowarzyszenia. Jednocześnie zdaniem Stowarzyszenia, Minister odrzucił jego argumenty wynikające z wieloletnich doświadczeń terenowych jak również z autorskich badań terenowych. Ogół tych okoliczności, według Stowarzyszenia, upoważnia do postawienia zarzutu niedokładnego rozpoznania sprawy. Stowarzyszenie, powołując się na stanowisko swojego herpetologa, nie zgodziło się z argumentem Ministra, iż jednodniowe obserwacje z 2014 r. nie mogą być odnoszone do inwentaryzacji z lat 2010- 2011. Według Stowarzyszenia to właśnie te jednodniowe obserwacje wykazują, iż w inwentaryzacji pominięto występowanie populacji płazów. Stowarzyszanie nie zgodziło się również ze stanowiskiem Ministra, iż wyposażenie autostrady w płotki dla płazów i przejście dla płazów, zapewni bezpieczne warunki przemieszczania się płazów. Stowarzyszenie podniosło również zarzut naruszenia art. 5, 74 i 86 Konstytucji RP, wskazując, iż realizacja inwestycji przy środkach minimalizacji oddziaływań zaplanowanych na podstawie niepełnego rozpoznania środowiska przyrodniczego będzie stanowić zaprzeczenie zasady zrównoważonego rozwoju, gdyż pominięte zostaną możliwe do zastosowania środki ochrony dedykowane prawnie chronionym gatunkom fauny. Co więcej, władze publiczne poprzez akceptację realizacji inwestycji, która pomija część możliwych do zastosowania środków minimalizujących i kompensujących wpływ inwestycji na środowisko przyrodnicze, nie wypełniają konstytucyjnego obowiązku ochrony środowiska. Stowarzyszenie zarzuciło również Ministrowi brak dobrej woli przy prowadzeniu postępowania wyrażoną w odmowie wysłania Stowarzyszeniu kilku pism znajdujących się w aktach. Ustosunkowując się do kwestii pisma z dnia 30 maja 2014 r. Stowarzyszanie wskazało, iż zgodnie z "międzynarodową konwencją z Aarhus" oraz ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, organ posiadający informację o środowisku jest zobowiązany tę informację udostępnić społeczeństwu. Jak wskazało Stowarzyszanie Minister tego nie zrobił, przez co - w jego ocenie - naruszył ustawę udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie udzielania informacji o środowisku. W konsekwencji Stowarzyszanie zarzuciło Ministrowi naruszenie: 1) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zwanej dalej "dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady", a to: naruszenie art. 2 poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu oceny skutków środowiskowych inwestycji, przed udzieleniem zezwolenia. Jest to skutkiem braku kompletnego rozpoznania przyrodniczego, co w konsekwencji uniemożliwiło określenie skutków środowiskowych planowej inwestycji, jak również środków łagodzących skutki środowiskowe realizacji planowej inwestycji, - naruszenie art. 3 poprzez pominięcie opisu i oceny bezpośrednich i pośrednich skutków przedsięwzięcia dla fauny w obszarach, w których informacje dr W. Strużyńskiego i dr S. Jaskuły okazały się niepełne i niekompletne; - naruszenie art. 5 poprzez niedopilnowanie, by inwestor dostarczył we właściwej formie informacje wyszczególnione w załączniku IV dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, w zakresie wpływu inwestycji na faunę, pomimo iż nie istniały obiektywne czynniki uniemożliwiające zebranie takich danych. Informacje zebrane przez Stowarzyszenie wykazują, iż dane wymagane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowodowane w środowisku przez planowane przedsięwzięcie są niekompletne i wymagają uzupełnienia. Częściowo zostały uzupełnione przez Stowarzyszanie, jednak Minister nie był w stanie informacji tych zinterpretować w sposób właściwy, jednocześnie odrzucając wnioski Stowarzyszenia odnoszące się do działań minimalizujących i kompensujących, 2) art. 15 kpa poprzez brak zapewnienia bezstronnej, obiektywnej analizy uwag i wniosków Stowarzyszenia w procedurze odwoławczej, gdyż Minister ograniczył się jedynie do zebrania opinii inwestora i wyrażenia przekonania o właściwym rozpatrzeniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] uwag Stowarzyszenia zgłoszonych w ramach ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Tym samym została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy bezkrytycznie uznał, iż w postępowaniu uzgodnieniowym przed Regionalnym Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wszystkie uwagi i wnioski Stowarzyszenia zostały prawidłowo rozpatrzone. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie odniósł się do wszystkich zarzutów Stowarzyszenia, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 7. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Budowa autostrady A1 na odcinku [...] . Cześć III - odcinek projektowy nr 3 długości 31,9 km - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (bez węzła). Odcinek "H" - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem), długość 16,7 km, od 442+500 do km 459+200", w części, i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego przez organ sanu faktycznego sprawy, jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 11i tej ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych przez te ustawę, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy, czyli przepisu określającego, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej został złożony po uzyskaniu wymaganych przepisami – pozytywnych opinii, i do wniosku zostały dołączone stosowe dokumenty, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. O wszczęciu postępowania zostały zawiadomione strony – zarówno na piśmie jak i w drodze obwieszczeń, stosownie do art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 6 czerwca 2012 r. odbyła się otwarta dla społeczeństwa rozprawa administracyjna w ramach postępowania dotyczącego przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, o czym uprzednio poinformował Wojewoda [...] , jednakże w rozprawie tej przedstawiciel Stowarzyszenia nie wziął udziału i nie przedstawił swoich twierdzeń. Z dokumentacją zgromadzoną w sprawie przez organ przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia zapoznał się w dniu 12 czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, określił warunki realizacji, jak również wypowiedział się odnośnie uwag i wniosków złożonych w trakcie zapewnionego udziału społeczeństwa w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W kwietniu 2013 r. w drodze obwieszczeń, Wojewoda [...] poinformował o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, jak również o terminie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa – w ramach postępowania dotyczącego przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. została uzgodniona realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ drugiej instancji ponownie rozpatrzył wniosek inwestora, przeanalizował materiał dowodowy, rozpatrzył zarzuty, i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty. Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Minister, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę - w niniejszej sprawie jest to zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są ograniczone, bowiem organ ten nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji, a zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości, nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, ponieważ po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – jak stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy. W tym zakresie przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, do którego to postanowienia nie stosuje się – zgodnie z ust. 8 – art. 106 § 3, 5 i 6 kpa, czyli postanowienia będą wypowiadane w trybie współdziałania pomiędzy organami, o którym mowa w art. 106 § 1 kpa, bez możliwości wniesienia zażalenia. Ewentualne błędy popełnione na tym etapie postępowania będą mogły być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Istotą takiej kontroli będzie jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby niezgodna z przepisami prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Minister zasadnie – zdaniem Sądu - nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2012 r. oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2013 r., zaś w ramach niniejszego postępowania Minister nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2012 r. oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, kwestionowanych przez Stowarzyszenie. Podkreślić należy, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. To, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania, bowiem strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych. Podkreślenia wymaga, że Stowarzyszenie, podnosząc zarzuty skierowane wobec postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2013 r., nie powołało żadnych przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone przy wydawaniu postanowień uzgadniających realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również, że Stowarzyszenie uczestniczy w przedmiotowym postępowaniu jako podmiot na prawach strony, a nie ekspert – czyli biegły w rozumieniu art. 84 kpa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do obowiązków organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak również zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej, należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego Minister stwierdził, i Sąd stanowisko to podziela, iż przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, postanowieniem RDOŚ z dnia [...] października 2012 r. sprostowanym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2013 r., postanowieniem RDOŚ z dnia [...] października 2013 r., art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm), jak również, że organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest związany postanowieniami rozstrzygnięć w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i nie jest uprawniony do ich merytorycznej analizy. Zgodnie z art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w przypadku gdy wymagana jest ocena oddziaływania na środowisko, wykonawca przygotowuje i składa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia; elementy, które powinien zawierać raport o oddziaływaniu na środowisko określono w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji. Zgodzić się należy z orzecznictwem sądów administracyjnych, że aby zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie były uznane za gołosłowne - powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. II OSK 383/08, Lex nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. II OSK 2564/12, LEX nr 1511156). W niniejszej sprawie Stowarzyszenie kontrraportu nie przedłożyło. Słusznie organ uznał, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych. W tej sytuacji raport nie mógł nie zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do tego by przyjąć, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami nie spełnia wymogów, które stawia art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie można też uznać, że raport ten został sporządzony w sposób nierzetelny, zawiera niejasności i nieścisłości. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ich ocena nie narusza art. 80 kpa. Tym samym można też uznać, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie podjęły wszelkie kroki niezbędne dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego - w tym przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., czy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. - czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.