VII SA/Wa 1240/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., Wojewoda [...] wstrzymał, po wszczęciu postępowania z urzędu, wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU [...] M. G. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną, obejmującą linie kablowe, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, zjazd z drogi gminnej, plac manewrowy i drogę wewnętrzną, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]), przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na rzecz [...] z o.o. z siedzibą w [...], oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] (zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r.). Na postanowienie to zażalenie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia, GINB, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...]marca 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. wstrzymał, na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., wykonanie ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2016 r. GINB wskazał, że zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc przepis ten stwarza organowi nadzorczemu możliwość wstrzymania wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo, że zostanie stwierdzona jej nieważność. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji GINB wskazał na nieprawidłowości postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, związane m.in. z błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania. Określił również wytyczne zmierzające do usunięcia ww. nieprawidłowości. Organ stwierdził też, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 159 k.p.a. krąg stron powinien być ustalony w ten sam sposób, co w postępowaniu głównym. Skargę, uzupełnioną pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., na powyższe postanowienie złożył S. S. ("skarżący"), wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji wymaga uprzedniego ustalenia kręgu stron postępowania, w trakcie którego dochodzi do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, w sytuacji, w której takie stanowisko nie znajduje oparcia w żadnym przepisie k.p.a., stoi w rażącej sprzeczności z celem wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 159 k.p.a. oraz oznacza de facto, że wstrzymanie wykonania decyzji z trybie art. 159 k.p.a. dopiero po ustaleniu kręgu stron traci rację bytu; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia, z jakich względów ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego ma wpływ na możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w toku tego postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 par. 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że jedyną określoną przez przepisy k.p.a. przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest wystąpienie prawdopodobieństwa dotknięcia decyzji jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie ustanawiają w tym zakresie dalej idących wymagań, w szczególności zaś w zakresie określenia stron postępowania. Co więcej, art. 159 k.p.a. nakazuje wręcz organowi wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jeśli tylko stwierdzi, że występuje prawdopodobieństwo wadliwości decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. W ocenie skarżącego, obowiązek ten jest uzasadniony celem instytucji określonej w art. 159 k.p.a., tj. minimalizowaniem negatywnych skutków decyzji, w stosunku do której można orzec nieważność. Natomiast obowiązek ustalenia dokładnego kręgu stron (co więcej tożsamego z kręgiem stron postępowania nieważnościoweg) stoi w rażącej sprzeczności z powyższym celem. Zdaniem skarżącego, organ w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich przyczyn ustalenie kręgu stron postępowania tożsamego z postępowaniem nieważnościowym (głównym) ma znaczenie dla wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Organ przywołał jedynie treść przepisów, jednak w żaden sposób nie odniósł ich treści do okoliczności niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na wstępie podkreślić należy, że przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej nieważnością określa przepis art. 159 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazana norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Musi więc być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności. Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 k.p.a. instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1784/97 Lex nr 43142). Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Podkreśla się również, że skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno zostać podjęte niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 73/06 Lex nr 351341). Zaznaczyć należy, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wystarczy tu jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie zupełnie do przesłanki z art. 159 § 1 k.p.a. się nie odniósł, uznając ,że skoro decyzją z dnia [...] marca 2017r. uchylił decyzję Wojewody [...]z [...] października 2016r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, to jest to wystarczająca podstawa dla uchylenia postanowienia Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] marca 2013r. Stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę, bowiem jak zostało to wyżej wykazane jedyną przyczyną zastosowania przez organ art. 159 § 1 k.p.a. jest prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa, a od tej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu się uchylił. Na marginesie należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego , które legło u podstaw wydania kasacyjnej decyzji z [...] marca 2017r. Organ II instancji oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednakże okoliczność , że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę ( [...] marca 2013r.), a nawet w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ( [...] czerwca 2016r.). Zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej , o którym mowa w art.3 pkt.20 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art.5 ust.1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji . Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje , w ocenie Sądu , ani logicznego ani też racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z [...] marca 2013r. stosunku administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentując w uzasadnieniu decyzji swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art.13 ust.2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Nie ulega dla Sądu wątpliwości, iż z przyczyn o których mowa powyżej przepis ten należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Mając powyższe na względzie należało uznać, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw.art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art 28 ust 2 Prawa budowlanego oraz art.13 ust.2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni czy istnieje prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. oraz odniesie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), rozstrzygniecie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.