VII SA/Wa 1241/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Robót Telekomunikacyjnych S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2004 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy odwołania zainteresowanych, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności i orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na powyższą przebudowę na terenie działki nr ewid. [...], w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności i orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. W wyniku odwołania zainteresowanych małż. P., decyzja ta została uchylona w całości decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r., który stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. Następnie po rozpatrzeniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie 7/IV SA 2083/02 uchylił w/w decyzję, wskazując, iż wadliwą była tylko część decyzji odnosząca się do działki, której właścicielami są małż. P., zaś zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie dotyczył pozostałej części decyzji pozwalającej na przeprowadzenie inwestycji na pozostałych działkach. Będąc związany oceną Sądu, organ odwoławczy rozpatrując ponownie odwołanie stwierdził, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1996 r. o pozwoleniu na przebudowę sieci magistralnej w liniach rozgraniczających ulic: [...] rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w części dotyczącej przebiegu inwestycji przez działkę skarżących, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji organu powiatowego. Zapis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w dacie kontrolowanej decyzji (tj. w dn. 10.12.1996 r.) stanowił, iż pozwolenie na budowę (a więc i przebudowę) może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowane, natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę miał obowiązek dołączyć dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, inwestor tego warunku nie spełnił, gdyż nie dołączył zgody małż. P. na przebieg inwestycji przez ich działkę nr [...]. Tym samym naruszono powołane wyżej przepisy, które to naruszenie – zdaniem organu – miało charakter rażący z uwagi na jednoznacznie sformułowane normy prawne i obligowało organ kontrolujący do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że organ odwoławczy nie zastosował się do jednoznacznych wskazań Sądu odnośnie zakwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego. Skarżący podniósł, iż fakt niezwłocznego zawarcia z właścicielem działki porozumienia powinien mieć wpływ na ocenę tego naruszenia, skoro realizując inwestycję inwestor posiadał już prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto skarżący powołał się na nieodwracalne skutki prawne wywołane przez zrealizowanie inwestycji (łączność telefoniczna 1500 abonentów, z którymi Telekomunikacja podpisała umowy na usługi telekomunikacyjne). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie, wskazując na jej złożenie z uchybieniem terminu. Odnosząc się do zarzutów skargi o nieodwracalnych skutkach prawnych organ zwrócił uwagę, że wykonanie inwestycji jest jedynie skutkiem faktycznym, a nie prawnym, a więc nie ma wpływu na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Tak określony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczący wyłącznie samego stwierdzenia nieważności, wpływa na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku postępowania nadzorczego sprawę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. uchylił wcześniejszą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. (stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę) z przyczyn formalnych. Wskazując na lakoniczność uzasadnienie i brak argumentacji faktycznej i prawnej, Sąd stwierdził, że zebrany materiał nie dawał podstaw do przyjęcia, iż spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zaś z motywów decyzji nie wynika też dlaczego organ uznał naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego za rażące. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ponownie oceniając materiał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę rażąco naruszyła art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w części dotyczącej przebiegu inwestycji przez działkę skarżących, bowiem inwestor do wniosku o pozwolenie nie dołączył dowodu o prawie do dysponowania tą działką i nie przedstawił zgody właścicieli na przebieg inwestycji przez ich działkę o nr ewid. [...]. Norma prawna art. 32 ust. 4 pkt 2 jest sformułowana jednoznacznie, a zatem wydanie pozwolenia na budowę przy braku udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodzić się należy z organem, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być wyraźnie udokumentowane, a zgoda wyrażona w sposób wyraźny. Okoliczność, że zgoda małż. P. została wyrażona po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., pozostaje bez wpływu na dokonywaną ocenę, bowiem należy pamiętać, ze ocena ta następowała w postępowaniu nadzorczym kontrolującym tylko i wyłącznie czy przy wydawaniu decyzji z 1996 r. nie naruszono przepisu art. 156 kpa, tzn. czy nie wystąpiły przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności. Chybiony jest więc zarzut skargi, co do wpływu zawartego niezwłocznie ze skarżącymi porozumienia w zakresie dysponowania nieruchomością, skoro zgody takiej nie było w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Za chybiony należy też uznać zarzut nie wypełnienia przez organ zaleceń Sądu, bowiem analiza uzasadnienia pozwala stwierdzić, iż organ wskazał obowiązujące jednoznaczne przepisy, ich charakter oraz oczywistość naruszenia, co dało podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Odniósł się również do pozostałych zarzutów wskazując, że nie dotyczą one kwestii zgodności z prawem przedmiotowej decyzji, a zatem nie mają wpływu na to konkretne rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu nieważnościowym. Nietrafny jest zarzut skargi o nieodwracalnych skutkach prawnych wykonania inwestycji, bowiem są to jedynie skutki faktyczne, nie mające wpływu na postępowanie nieważnościowe. Nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).