VII SA/Wa 1241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę I. W związku z pismami B. D. (dalej jako Skarżąca) z dnia [...] lipca 2017r. uprawnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili w dniu [...] sierpnia 2017 r. czynności kontrolne na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek gospodarczo-garażowy murowany parterowy o wym. zew. 10,30 x 4,70m (bez zaprojektowanego ocieplenia), z dachem jednospadowym, usytuowany w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią (nr ewid. [...]). W ścianie budynku znajdującej się w odległości wspomnianych 3 metrów od granicy wykonano dwa otwory okienne zamiast projektowanej ściany ślepej. Budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku gospodarczo-garażowego, na działce nr ew. [...] położonej w [...] gmina [...], wydanego przez Starostę [...] na rzecz B. i P. D. Ponadto ustalono, że do dnia kontroli roboty budowlane związane z budową budynku zostały zakończone za wyjątkiem projektowanego ocieplenia. Protokół bez uwag podpisała Skarżąca. Budowa przedmiotowego budynku nie została formalnie zakończona tj. inwestor nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o jej zakończeniu natomiast przystąpił do użytkowania wybudowanego obiektu. W sprawie nielegalnego użytkowania budynku organy prowadziły odrębne postępowanie. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., Nr [...] (znak [...]), PINB w [...]na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał B. i P. D. doprowadzenie budowanego budynku gospodarczo-garażowego realizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...], na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. wydanego przez Starostę [...], do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi poprzez likwidację otworów okiennych - zamurowanie luksferami - w ścianie usytuowanej w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr ew[...]. Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w taki sposób, że w wierszu szóstym sentencji decyzji po słowach "z działką sąsiednią oznaczoną nr ew. [...]" powinno być "w terminie do dnia[...].12.2017 r.". Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], który zakwestionował przyjęty tryb sprostowania decyzji. II. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie tj. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożył na B. i P. D. obowiązek doprowadzenia budowanego budynku gospodarczo-garażowego realizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. wydanego przez Starostę [...]do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi tj. likwidację otworów okiennych poprzez ich zamurowanie (np. pustakiem szklanym - luksfer) zlokalizowanych w ścianie usytuowanej w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr ew. [...] w terminie do dnia 31 maja 2018 r. Jednocześnie organ zobowiązał wskazane osoby do powiadomienia PINB w [...] o wykonaniu nałożonego obowiązku. Jak wskazał, organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na upływ terminu wskazanego przez PINB zasadnym było wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji o charakterze reformatoryjnym i określenie nowego terminu na wykonanie nakazanego obowiązku. Wyjaśniono także, iż w ramach postępowania odwoławczego pismem z dnia 22 listopada 2017 r. [...]WINB wystąpił do PINB o uzupełnienie akt sprawy poprzez przesłanie oryginału (lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem) decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ew. [...] położonej w [...], gmina [...]oraz projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że na spornej nieruchomości znajduje się budynek gospodarczo-garażowy murowany parterowy o wymiarach i stanie tak jak przyjęty w protokole oględzin. Z analizy projektu budowlanego wynika, że nie przewidywał on otworów okiennych w ścianie, która zlokalizowana jest w odległości 3 metrów od strony działki nr ewid. [...] (powyższego nie kwestionuje też Skarżąca). Wykonane otwory okienne są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym jak i z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie ws. warunków technicznych). Zgodnie z § 12 rozporządzenia w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy odległość powinna wynosić 4 metry, a w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych 3 metry. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. PINB zasadnie zatem nałożył na inwestora obowiązki określone decyzją z dnia [...] października 2017 r. Przywraca to stan zgodności realizowanego budynku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów technicznych. Za nie mającą znaczenia uznano podnoszoną przez Skarżącą okoliczność, że zamierza ona zamurować otwory okienne w późniejszym terminie. Projekt budowlany nie przywiduje ich istnienia, w związku z czym inwestycja prowadzona jest w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym oraz w przepisach technicznych. III. Skargę na powyższą decyzję wywiodła B. D., kwestionując ją w całości. Wyjaśniła, że żadna z decyzji nie uwzględnia faktu, iż w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] o zmianę pozwolenia na budowę nr [...], gdyż w dniu [...] listopada 2014 r. decyzją Wójta Urzędu Gminy w [...] nr [...] uzyskała zmianę warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. PINB wiedział w dniu wydawania decyzji, że Skarżąca występowała o zmianę warunków zabudowy z 2009 roku zmienionych decyzją z 2014 roku, gdyż otrzymał pismo z dnia 6 lipca 2017 r. będące wnioskiem o uzupełnienie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] poprzez zamieszczenie wzmianki, iż objęty tą decyzją budynek gospodarczy może być wykorzystany jako budynek inwentarski dla potrzeb gospodarstwa rolnego w obsadzie docelowej [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z 2014 r., stanowiącą załącznik do tego wniosku. Pomimo tej wiedzy organy nadzoru podały nieprawdziwe informacje, że Skarżąca nie występowała o zmianę warunków zabudowy wymienionych w decyzji i że ich nie otrzymała. Ponadto, budowa nie została ukończona do dnia dzisiejszego, gdyż brakuje jeszcze zamurowania niektórych tymczasowych otworów w ścianie od strony zachodniej, wstawienia odpowiednich głównych drzwi wejściowych do budynku, obróbek blacharskich dachu oraz otynkowania całej elewacji budynku. Żaden znany przepis prawa budowlanego ani jakiegokolwiek innego, nie określa i nie nakazuje właścicielowi zakończenia budowy jakiegokolwiek budynku w wyznaczonym terminie. Ani warunki zabudowy ani pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie budowy nie określają kiedy budowa budynku objętego pozwoleniem budowlanym lub obowiązkiem zgłoszenia ma być zakończona przez właściciela. Co więcej żadne przepisy prawa budowlanego ani dokumenty związane z procesem budowlanym nie określają inwestorowi, które elementy budowanego obiektu maja być ukończone w określonym terminie. Dopóki budowa budynku nie jest ukończona i jej ukończenie nie jest potwierdzone odpowiednimi wpisami w obowiązkowym dzienniku budowy brak jest jakichkolwiek podstaw do nakładania terminów budowy poszczególnych części budynku przez nadzór budowlany. IV. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę na niekwestionowane okoliczności faktyczne sprawy, mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Otóż jest niewątpliwe, iż Skarżąca wraz z P. D. są adresatami decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] udzielającej im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku gospodarczo-garażowego, na działce nr ew. [...] położonej w [...] gmina [...], wydanego przez Starostę [...]. Nie jest także kwestionowane to, że zatwierdzony przed bez mała dziesięciu laty projekt budowlany umożliwiał Skarżącej budowę m.in. budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego w odległości 3 metrów od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...], przy czym w ścianie tego budynku zwróconej w kierunku tej działki nie zostało przewidziane i nie mogło zostać przewidziane jakiekolwiek okno bądź drzwi. Skarżąca nie przedłożyła przy tym w ramach niniejszego postępowania jakiejkolwiek innej decyzji, która modyfikowałaby udzielone wcześniej pozwolenie na budowę. Jest także niekwestionowane i to, że w ścianie wybudowanego budynku gospodarczego, znajdującej się w odległości 3 metrów od granicy z sąsiednią nieruchomością, wykonano dwa otwory traktowane przez organy jak otwory okienne zamiast projektowanej ściany ślepej, zaś roboty budowlane zostały w zasadzie zakończone (brak jest jedynie zewnętrznego docieplenia budynku i pomniejszych prac wykończeniowych). Wynika to z podpisanego bez uwag przez Skarżącą protokołu kontroli nieruchomości oraz z jej twierdzeń zawartych w skardze. Sporne jest natomiast to, że Skarżąca uznaje wykonane otwory okienne jako tymczasowe otwory w ścianie, które po zakończeniu budowy, w bliżej nieokreślonym czasie, zostaną zamurowane. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, iż organy słusznie przyjęły, że w ramach inwestycji realizowanej przez Skarżącą i jej męża doszło do naruszenia tak zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych dotyczących odległości budynków z otworami okiennymi od granic innych nieruchomości (§ 12 ust. 1). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...). W myśl zaś art. 51 ust. 7 P.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sąd zauważa, iż Skarżąca błędnie zakłada, iż organy nadzoru budowlanego nie mogą w jej przypadku zastosować wskazanych norm prawa i skierować do niej i jej męża nakazu, bowiem - jak zdaje się wynikać z ogólnikowego stanowiska wyrażonego w skardze - nie dokonała ona formalnego zgłoszenia zakończenia inwestycji, a zatem będzie ona jeszcze podlegać zmianom. Podkreślenia wymaga, iż powołane przez organ I i II instancji przepisy prawa znajdują zastosowanie zarówno do robót budowlanych aktualnie prowadzonych na nieruchomości (wówczas konieczne może być ich wstrzymanie i wydanie postanowienia), jak również do robót budowlanych już wykonanych. Bez znaczenia jest w tym ostatnim przypadku to, czy inwestor dokonał zakończenia budowy i jej formalnego rozliczenia, czy takich czynności przed właściwym organem nie przedsięwziął. Dobrem chronionym w tym przypadku jest zgodność wykonywanych jak i już wykonanych robót z projektem budowlanym lub przepisami prawa. Taka jest istota przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stosowanego w zw. z jego ust. 7. Zwrócić także należy uwagę, iż z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wynika, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych (...) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Sąd nie ma jakichkolwiek wątpliwości, iż budynek gospodarczo-garażowy, i wykonane w jego ścianie od strony działki nr [...] otwory, są niedozwolonymi tak projektem jak i przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych otworami okiennymi. Zgodnie z tą normą, jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Wskazany przepis, jak i zatwierdzony projekt budowlany którym legitymuje się Skarżąca, zawierają w tym względzie jasne wytyczne. W spornej ścianie nie może być jakichkolwiek otworów okiennych lub drzwiowych. Powoływana przez Skarżącą okoliczność, iż wykonane otwory nie są oknami i zostaną zamurowane wraz z ukończeniem budowy, stanowi przyjętą przez nią linię obrony, nie mającą nic wspólnego z rzeczywistym stanem stwierdzonym przez organ powiatowy w trakcie przeprowadzonej kontroli. Sąd podkreśla, iż Skarżąca nie kwestionowała protokołu kontroli i jego ustaleń, zwłaszcza faktu istnienia otworów w ścianie. W konsekwencji PINB słusznie nałożył na Stronę i jej męża obowiązek zamurowania otworów okiennych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Niewątpliwym błędem tego rozstrzygnięcia był jednak brak wskazania terminu i oczywiście wadliwie zastosowana procedura jego naprawienia poprzez sprostowanie omyłki pisarskiej. Sąd zauważa jednak, iż [...]WINB zasadnie skorygował ten błąd, uchylając w postepowaniu odwoławczym decyzję w całości i orzekając reformatoryjnie poprzez ponowne nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych w określonym terminie. Wprawdzie organ nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 7 P.b., jednakże nieścisłość ta nie ma istotnego znaczenia dla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego Sąd uznaje zarzuty skargi za bezzasadne. Nie ma jakiegokolwiek znaczenia w sprawie okoliczność, iż z formalnego punktu widzenia budowa nie została jeszcze zakończona i zgłoszona właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Sąd zaznacza przy tym, że o ile proces inwestycyjny może trwać wiele lat, tym niemniej nie jest tak jak twierdzi Skarżąca, iż nie jest on w ogóle ograniczony w czasie. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Żadnego znaczenia prawnego nie ma także wskazywana przez Skarżącą okoliczność, iż złożyła pismo żądające uzupełnienia decyzji o pozwoleniu na budowę o możliwość użytkowania budynku gospodarczo-garażowego w sposób wynikający z późniejszej decyzji o warunkach zabudowy (z 2014 roku). Po pierwsze, procedura zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wymagałaby przeprowadzenia kolejnego postępowania, kończącego się zmianą wcześniejszej decyzji budowlanej. Po drugie, wobec kategorycznego brzmienia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych, zmiana decyzji budowlanej i umieszczenie otworów okiennych w ścianie oddalonej o 3 metry od granicy działki sąsiedniej nie jest prawnie dopuszczalne. Nie sposób odnieść też wrażenia, iż uwagi Skarżącej dotyczące wiedzy organów o zmianie decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się do prowadzonego równolegle postępowania o przystąpienie do użytkowania obiektu bez dokonania zgłoszenia zakończenia budowy, nie zaś do sprawy niniejszej, dotyczącej stosowanego trybu naprawczego. W tym stanie sprawy skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).