VII SA/Wa 1242/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. ze skargi Z. W. i D. Sp. z o.o z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm, zwanej dalej Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił "D." Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 46 szamb szczelnych, każde o pojemności 10 m 3 na terenie działki nr ewid.: [...], [...] i [...] oraz rozbiórkę zabudowy gospodarczej na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie odwołania złożonego przez Z. W. od decyzji Prezydent Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r, nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a., prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie, którą w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Z. W. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu obowiązującego w tym zakresie prawa, bowiem nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1885/08, o rozpoznaniu skargi Z. W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i K.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, co w jego opinii skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przywołania treści art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego. Samo przytoczenie przez organ treści wymienionych przepisów oraz gołosłowne stwierdzenie o braku przymiotu strony, nie było wystarczające by przesądzić o interesie prawnym skarżącej w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Stanowisko organu było również niezrozumiałe biorąc pod uwagę, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r. została stronie skarżącej doręczona. Sąd wskazał, że Z. W. jest właścicielką działki nr [...] położonej wzdłuż działek objętych inwestycją na długości około 500 m. Z akt sprawy wynikało, że strona skarżąca podnosiła, iż inwestycja uniemożliwi jej dojazd do działki, której jest właścicielką oraz jej przyszłą zabudowę. Ponadto jak twierdziła skarżąca na jej nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne i stodoła posadowiona w granicy nieruchomości. Do kwestii tych organ nie odniósł się wcale, mimo że mogły mieć one kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego. Sąd wskazał również, że organ winien bezspornie wykazać, iż planowana działalność obiektów nie będzie naruszać podstawowego prawa, jakim jest prawo własności oraz utrudniać korzystanie z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Powinien ponadto ocenić i odnieść się do kwestii tej w uzasadnieniu, czy nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wymagającego zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd wskazał także, że zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, iż osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, gdyż w ocenie organu odwoławczego wniesione odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że wobec ustalenia przez organ pierwszej instancji obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczenie kręgu podmiotów znajdujących się w nim, a więc stanowiących strony postępowania jest czynnością czysto techniczną. Organ podniósł, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z 2004 r. projektowana budowa nie została wymieniona w katalogu inwestycji mających znaczące oddziaływanie na środowisko, nie kwalifikuje się, zatem do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko a w konsekwencji uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Odległość najbliżej usytuowanego projektowanego budynku od granicy z działką Z. W. jest równa 4,27 m a zatem spełnione są wymagania § 12 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i wymagania przeciwpożarowe określone w ww. rozporządzenia. W ocenie organu także zarzut skarżącej dotyczący uniemożliwienia dojazdu do działki nr ew. [...] nie znajduje uzasadnienia w przedłożonej dokumentacji. Obszar oddziaływania ww. obiektu zamyka się w granicach nieruchomości objętej inwestycją. Oznacza to, że tylko inwestor posiada status strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast okoliczność, że organ pierwszej instancji błędnie uznał Z. W. za stronę postępowania nie oznacza, że nabyła ona status strony. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. złożyła Z. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że ograniczenie obszaru oddziaływania inwestycji do działki inwestora byłoby trafne w przypadku budowy domu jednorodzinnego, a nie budowy 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 46 szamb. W ocenie skarżącej organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku sądu z dnia 22 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/09, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "(...) organ odwoławczy będąc związany z mocy art. 153 p.p.s.a. zaleceniami sądu winien, więc przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, bez którego zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne. Organ odwoławczy nie wykazał, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym, że nie przysługuje skarżącej przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ był związany wytycznymi sądu administracyjnego w sprawie VII SA/Wa 1885/08 stąd twierdzenie organu, że wobec ustalenia przez Prezydenta W. w decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczenie kręgu podmiotów znajdujących się w nim stanowi czynność techniczną nie jest uprawnione. Skarżąca wniosła odwołanie, ponieważ organ I instancji traktując ją, jako stronę postępowania przesłał jej decyzję nr [...] z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Jeśli twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie pozytywnie zweryfikowane organ może wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jednakże nie może to nastąpić bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez sąd administracyjny kierunku. Ocena organu, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji powinna wynikać z analizy materiału dowodowego w aspekcie podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Oddzielnym zagadnieniem jest czy sformułowane przez skarżącą zarzuty pod adresem inwestycji skutkowałyby wzruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem przyznanie atrybutu strony skarżącej nie oznacza, że jej racje będą musiały być uwzględnione przez organ administracji przy rozpatrywaniu odwołania". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1592/09, po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. W., uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w związku z pismem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. informującym, że inwestor rozpoczął realizację robót budowlanych merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej - w formie decyzji administracyjnej -ingerencji organu administracyjnego, jakiekolwiek, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego w tej sytuacji jest niecelowe. Organ administracji publicznej nie może kontynuować postępowania w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem taka decyzja może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a rozpoczęcie realizacji obiektu powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05, zgodnie, z którym "Po zrealizowaniu określonej inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu". Zatem przesłanką umorzenia postępowania na podstawie przywołanego wyżej przepisu art. 105 § 1 K.p.a. jest bezprzedmiotowość wynikająca z realizacji inwestycji. Organ na poparcie swojego stanowiska wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, w którym przyjęto, że "Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy". Organ odwoławczy stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw do ponownego ustosunkowania się przez organ do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez Z. W. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. Z. W. oraz D. Sp. z o.o. w W. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z. W. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ w zaskarżonej decyzji nie podał podstawy prawnej, która wskazywałaby na bezprzedmiotowość postępowania oraz podniosła, że niezależnie od rozpoczęcia budowy sprawa winna być rozpoznana merytorycznie. D. Sp. z o.o. w W. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu w niniejszej sprawie art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, z których wynika a contario, że pozwolenia na budowę nie wydaje się tylko w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jej treść, tj: przepisu art. 105 § 1 K.p.a., przez niezasadne uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż roboty budowlane zostały przez skarżącego rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę i były realizowane zgodnie z pozwoleniem; przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy i niewskazanie w decyzji należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia; przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym i umorzenie postępowania, gdy - przyjęta przez organ drugiej instancji - bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczyła postępowania przed organem pierwszej instancji, a co za tym idzie obligowała organ odwoławczy do kontroli decyzji organu pierwszej instancji pod kątem okoliczności podniesionych w środku odwoławczym; d) przepisu art. 15 K.p.a. przez pozbawienie strony postępowania (skarżącego) prawa do jednej instancji, a wyrażające się w wydaniu decyzji kasacyjnej oraz umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji i w efekcie pozbawienie strony możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w administracyjnym toku postępowania i prawa do dwóch instancji; e) przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji w ponownym rozpoznaniu sprawy wiążących go ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/08. Zaskarżonej decyzji zarzuciła także naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady ochrony interesów w toku, wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, poprzez niesłuszne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia, gdy strona nabyła ostateczną decyzję udzielającą jej pozwolenia na budowę i na jej podstawie prowadziła roboty budowlane, a utrata przymiotu ostateczności decyzji, związana jest wyłącznie z wadliwym prowadzeniem postępowania przez organ administracji drugiej instancji. Skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nie wskazuje również przepisu prawa materialnego, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie, bowiem nie wiadomo, jaki konkretny przepis prawa materialnego stanowił podstawę stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/08 oraz z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/09 wiązały organ, jak i wiążą w niniejszej sprawie Sąd. W pierwszym z wyroków z dnia 22 kwietnia 2009 r. Sąd wskazał, że przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania Z. W., Wojewoda [...] winien był przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, które by potwierdziło, że posiada ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W drugim z wyroków z dnia 26 stycznia 2010 r. Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] rozpoznając ponownie odwołanie Z. W. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. Podniósł również, że ocena organu odwoławczego w zakresie, czy nieruchomość skarżącej Z. W. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr ew.: [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W., powinna wynikać z analizy materiału dowodowego, z uwzględnieniem podnoszonych przez Z. W. zarzutów, że przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na jej nieruchomość o nr ew. [...] . Wojewoda [...] po raz kolejny rozpoznając odwołanie Z. W. w decyzji z dnia [...] maja 2010 r., będącej przedmiotem niniejszej sprawy sądowo -administracyjnej, nie zastosował się do wytycznych zawartych we wskazanych wyżej wyrokach, a wręcz stwierdził, że nie ma takiej konieczności, bowiem rozpatrzenie wniosku inwestora z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i rozbiórkę stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowości tegoż postępowania organ dopatrzył się w okoliczności wszczęcia przez inwestora realizacji robót budowlanych przed ostatecznym zakończeniem postępowania. Na tą okoliczność powołał się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z powyższego pisma, które jest w rzeczywistości protokołem [...] z kontroli robót budowlanych wynika, że budowa jest prowadzona, przy czym osoby reprezentujące inwestora okazały w czasie kontroli decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., która została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. wydaną przez Prezydenta W. i obie decyzje są opatrzone klauzulami prawomocności. Powyższe okoliczności wynikające z protokołu nie zostały w ogóle przez organ wzięte pod uwagę i w sposób należyty ocenione. Tok postępowania administracyjnego przed organami obu instancji ma istotne znaczenie dla oceny, czy przedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i na rozbiórkę jest rzeczywiście bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga fakt, że prace zostały rozpoczęte w oparciu o decyzje organu pierwszej instancji, udzielające pozwolenia na budowę, którym organ nadał klauzulę prawomocności. Powyższe, zatem wyklucza przyjęcie, że podjęcie robót budowlanych było samowolne. Z tych względów realizacja robót budowlanych nie może zamykać drogi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wszczęte postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stanowi zabezpieczenie ogólnej zasady, z art. 28 ust. 1 tej ustawy, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką też decyzję, jak wynika z akt administracyjnych od Prezydenta W. inwestor otrzymał. Gdyby się okazało, że to działanie organu było nieprawidłowe i nadanie ostateczności decyzji było wadliwe, to błędne postępowanie organów w żadnej mierze nie może negatywnie oddziaływać na interesy procesowe i materialne inwestora w przedmiotowej sprawie. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest pogłębianie zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) i należycie informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Powinny czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Przede wszystkim organy administracji publicznej powinny działać zgodne z zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP, a skonkretyzowaną w art. 6 K.p.a. Przepisami prawa w rozumieniu art. 6 K.p.a. są przepisy materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego. Dlatego też organ odwoławczy w żadnej mierze nie mógł rozpoznać odwołania Z. W., zanim nie ustalił jednoznacznie, zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wcześniej powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Brak tych ustaleń stanowi już podstawę do stwierdzenia, że organ w zaskarżonej decyzji naruszył art. 153 p.p.s.a., a zarazem art. 7, 77 i 80 K.p.a. Sąd zauważa, że jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdziłby, że Z. W. nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów sformułował pogląd prawny, według którego "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5 lipca 1999 r. OSP 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Zatem oznaczałoby to, że decyzja organu pierwszej instancji jest ostateczna i może być weryfikowana tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Natomiast gdyby organ ustalił, że odwołanie zostało wniesione prawidłowo z punktu widzenia materialno - formalnego przez stronę postępowania, to wówczas, jak już wcześniej wspomniano, nie można przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. z powodu rozpoczęcia robót budowlanych, które jak wynika z akt administracyjnych zostały podjęte wobec stwierdzenia przez Prezydenta W., że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] jest ostateczna. O czym świadczy pismo inwestora z dnia [...] lipca 2008 r. (znajdujące się na k: [...] akt administracyjnych) zawierające wniosek inwestora o stwierdzenie prawomocności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz zarejestrowanie dziennika budowy dla przedmiotowej inwestycji oraz jego wydanie w dniu [...] września 2008 r. inwestorowi. Wszystko to by oznaczało, że sprawa w tych okolicznościach faktycznych i prawnych powinna być rozpoznana przez organ odwoławczy merytorycznie. Brak rozpatrzenia merytorycznego sprawy w wyniku wniesionego odwołania stanowiłby naruszenie zasady praworządności, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), w sytuacji, gdy określone zachowanie inwestora zostało wywołane błędnym postępowaniem organu administracji. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. i przepisów o postępowaniu administracyjnym, a to art. 7, 77, 80, 105 § 1 K.p.a., 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak, aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia z 22 kwietnia 2009 r, sygn. akt VII SA/Wa 1885/08 oraz w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/09, na ustalenie czy Z. W. jest stroną postępowania administracyjnego, a dopiero to ustalenie pozwoli organowi na wydanie prawidłowej decyzji - umarzającej postępowanie z braku przymiotu strony, bądź w przypadku ustalenia, że skarżąca Z. W. jest stroną postępowania, ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożonego przez nią odwołania, mając na uwadze wskazówki zawarte w powyższym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.