VII SA/Wa 1242/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r., na podstawie art. 61a § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), odmówił wszczęcia na żądanie M. G. postępowania administracyjnego w sprawie budowy bazy transportowej z infrastrukturą na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. K. róg L. w S. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 14.01.2019 roku do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynął wniosek M. G., o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy bazy transportowej z infrastrukturą na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. K. róg L. w S. Organ ustalił, że właścicielem działki nr ewidencyjny [...] i [...] w S. jest [...]Spółka jawna z siedzibą w S. Z ewidencji geodezyjnej Starostwa Powiatowego w S. wynikało, że M. G. wraz z żoną M. G. są właścicielami działek nr ew. [...] i [...]. Działki należące do [...] nie graniczą z działkami należącymi do M. i M. G., znajdują się po przeciwnych stronach ul. K. W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I S.A. 2326/00). Interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym, tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. O tym, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie, lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. W przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do M. G. takiej normy prawa organ nie stwierdził. M. G. podnosił, że na terenie działek nr ew. [...] i [...] w S. przy ul. K. mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wobec powyższego organ wskazał, że przeprowadzi czynności kontrolne dotyczące wskazanego obiektu budowlanego. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego wszczęte będzie z urzędu postępowanie administracyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 zpóźń. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2019r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy bazy transportowej z infrastrukturą na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. K. róg L. w S. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskodawca podnosił, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-biurowego i warsztatowo-magazynowego oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na potrzeby projektowej inwestycji. Według dokumentacji projektowej zaprojektowano dwa miejsca parkingowe na samochody ciężarowe z przyczepą. W rzeczywistości został zrealizowany parking na 30 samochodów ciężarowych wraz z zapleczem - zbiornikami na paliwo i szafkami elektrycznymi. Z wypisu z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej wynika, że inwestycja zrealizowana została na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. K. w S., natomiast M. G. jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...], które znajdują się po drugiej stronie ul. K. w S. Po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego PINB w S. stwierdził, że M. G. nie posiada interesu prawnego w sprawie objętej wnioskiem z dnia 11.01.2019r. to jest w sprawie budowy bazy transportowej z infrastrukturą na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. K. róg L. w S. Skarżący jest bowiem właścicielem działek, które nie graniczą bezpośrednio z działkami należącymi do [...], znajdują się po przeciwnej stronie ul. K. w S. Oddziaływanie wynikające z działalności prowadzonej na określonej nieruchomości może dotyczyć również nieruchomości położonych w dalszej odległości i nosi miano immisji. Immisje dzieli się na bezpośrednie i pośrednie. Immisje pośrednie oddziałują na nieruchomość sąsiednią w sposób pośredni, na przykład na skutek wytwarzania hałasu, nieprzyjemnych zapachów itp., zakłócając korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Takie sytuacje normuje przepis art. 144 Kc. Wśród immisji pośrednich wyróżnia się też immisje, w wyniku których następuje przenikanie na nieruchomości sąsiednie cząstek materii (np. pyłów) lub pewnych sił (np. wstrząsów). Jako przykłady immisji pośrednich wskazuje się między innymi wytwarzanie pary, dymu, pyłów, spalin, zapachów, emitowanie nadmiernego hałasu (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4.03.1975r., sygn. akt III CZP 89/74). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że fakt ewentualnego występowania immisji pośrednich nie uzasadnia przyznania osobie dotkniętej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Uciążliwości związanych z działalnością powstałych obiektów np. zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów na tereny sąsiadujące w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W kwestii posiadania przez właściciela działki zlokalizowanej w sąsiedztwie określonej inwestycji interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 27.02.2019r. sygn. akt II OSK 1985/17. Wnioskodawca nie wykazał, że inwestycja zrealizowana na działkach nr [...] i [...] (które oddzielone są od działek skarżącego ulicą K.) powoduje prawne ograniczenie w korzystaniu czy też zagospodarowaniu działek nr ewid. [...] oraz [...], stąd brak jest podstaw do uwzględnienia rozpatrywanego zażalenia. Ponadto PINB w S. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego podejmie z urzędu działania w omawianej sprawie. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art.: 8 k.p.a., 28 k.p.a. w związku z art. 66, art. 5 oraz art. 28 pkt 2 ustawy - Prawa budowlanego, 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. 7 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. w zw. z art. 71a ustawy Prawo budowlane W uzasadnieniu skargi podnosił, że w 2008 roku inwestor otrzymał decyzje administracyjne zezwalające na budowę budynku handlowo-biurowego i warsztatowo-magazynowego. Kategoria obiektu budowlanego XVII. Inwestycja nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co zawęziło obszar oddziaływania obiektu budowlanego do granic własnej działki. Inwestorem jest firma transportowa zajmująca się transportem międzynarodowym. Firma taka musi posiadać stała bazę transportową - eksploatacyjną. Inwestor wiedział, że nie otrzyma zgody na tego typu przedsięwzięcie w środku miasta, przy zabudowie jednorodzinnej. Dlatego obszedł prawo i w miejscu budynku handlowo-biurowego i warsztatowo-magazynowego powstała baza transportowa z całym zapleczem i infrastrukturą - plac parkingowy, plac przeładunkowy, magazyn towarów wymagający utrzymania stałych, odpowiednich temperatur. Kategoria obiektu budowlanego XXII. Baza transportowa generuje ogromny hałas, wibracje, drgania, emisje spalin, które uniemożliwiają normalne życie, funkcjonowanie w domu, na posesji. W związku z powyższym błędnie uznano, iż nie posiada interesu prawnego. Z art. 28 k.p.a., nie wynika, że osobą zainteresowaną jest tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio siadującej z inwestycją. Istotne jest, czy i w jaki sposób inwestycja oddziałuje na interesy osób trzecich. Charakter samowolnej zmiany zagospodarowania na parking samochodów ciężarowych wskazuje, że przedsięwzięcie może mieć znacznie większy zakres niż najbliższe sąsiedztwo, a to ze względu na emisję hałasu, wibracji, drgań, emisje spalin. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zbadanie czy obecny sposób użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego może oddziaływać na jego nieruchomość. W orzecznictwie wskazuje się, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie gdy oczywiste jest, że wnioskodawca nie ma statusu strony (wyrok NSA z 25 października 2018 r., sygn. akt II OSK 257/17). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przyznanie statusu strony w niniejszym postępowaniu reguluje art. 28 k.p.a., stanowiąc iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznaczone w art. 28 k.p.a. przesłanki wymagają wyprowadzenia w oparciu o przepisy prawa materialnego, które są podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zatem postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte gdy organ zauważy brak legitymacji do domagania się jego przeprowadzenia, jest wtedy zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego okoliczności (emisja hałasu, spalin, wibracje, drgania) dotyczą kwestionowania charakteru prowadzonej działalności gospodarczej na danym terenie i wskazują na istnienie interesu faktycznego. Odwoływanie się do potrzeby ochrony szeroko pojętego interesu własnego nie ma bezpośredniego wpływu na postępowanie przed organami nadzoru budowlanego które, co do zasady kontrolują stosowanie norm Prawa budowlanego. Skoro skarżący nie legitymował się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. , to nie mogło zostać wszczęte na jego wniosek postępowanie W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, przymiot strony właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, dają tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Mimo, że w tej sprawie skarżący żąda wszczęcia postępowania kontrolnego, to nie można pominąć faktycznego i prawnego powiązania norm prawnych jakie kreują przymiot strony w obu wypadkach. Nie byłoby spójne dokonanie takiej wykładni przepisów, która nie pozwala właścicielowi sąsiedniej nieruchomości na bycie stroną w postępowaniu budowlanym, a jednocześnie pozwala na przyznanie tego przymiotu w postępowaniu kontrolnym, w sytuacji gdy wnioskodawca podnosi oddziaływanie o charakterze immisji. Dopóki zatem wnioskodawca nie podnosi, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, parametry, powoduje wystąpienie prawnych ograniczeń w odniesieniu do jego działki, to nie posiada on statusu strony postępowania. Fakt, iż określony podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej (i to nie bezpośrednio) z nieruchomością inwestycyjną, nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do uznania, iż przysługiwać mu będzie status strony. Rację miał organ wskazując, że immisje uregulowane w Kodeksie cywilnym mogą stanowić przedmiot procesu cywilnego pomiędzy skarżącym a inwestorem. Kwestionowana zgodność inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym należy do sfery zagadnień związanych z legalnością przedsięwzięcia jako takiego, natomiast sama nie przesądza jeszcze, że właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie (jak dalekim?) nabywają status strony postępowania. Wskazywane przez skarżącego uciążliwości związane z realizacją inwestycji nie mogą uzasadniać przyjęcia, iż jego działki położne po przeciwnej stronie ulicy z zabudową oddzieloną terenem zielonym, znajdą się w sferze oddziaływania regulowanej przepisami prawa budowlanego. Oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości musi być bezpośrednie. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia wymienionych w skardze przepisów. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.