VII SA/Wa 1244/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. Z. i P. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1244/13 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], nakazującą D. i J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia na działce nr [...] i [...], wzdłuż ul. [...] w [...]. O stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia wystąpił do Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego J. Z.. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] czerwca 2004 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia posesji J.Z. w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. podjętą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W decyzji organ stwierdził, iż wydanie decyzji umarzającej postępowanie definitywnie kończy sprawę. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie wszczął w tej samej sprawie postępowanie, pomimo iż od chwili umorzenia postępowania nie zaszły nowe (dodatkowe) okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania i decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. orzekł o rozbiórce ogrodzenia. Zdaniem składającego wniosek, organ I instancji wydał decyzję w postępowaniu pierwotnie umorzonym jako bezprzedmiotowe. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych wymienioną w art. 16 K.p.a. nie można było w tej sprawie prowadzić innego postępowania. Wszczęcie postępowania i wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji o rozbiórce ogrodzenia, nastąpiło mimo iż poprzednio umorzono sprawę , co narusza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Po złożeniu ww. wniosku wnioskodawca – J. Z. zmarł. Z tego względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2005 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych. W dniu [...] lutego 2013 r. organ z urzędu podjął zwieszone postępowanie, po wcześniejszym ustaleniu, że spadkobiercami po zmarłym wnioskodawcy są żona E. Z. i synowie M. Z. i P. Z.. Po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, organ nadzorczy wskazał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 prawa budowlanego, nałożył na D. i J.Z. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji geodezyjnej wykonanego ogrodzenia, oceny technicznej ogrodzenia, zgody Burmistrza [...]na wybudowanie ogrodzenia od strony ul. [...] , tj. od strony działki nr [...] wewnątrz linii rozgraniczających ul. [...] w [...].  W związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego ww. decyzją, PINB w [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nakazał D. i J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia. W postępowaniu odwoławczym powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy kwestionowaną obecnie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ dalej wskazał, że analiza decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2005 r., pozwala stwierdzić, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad nieważności, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynikało, że budowy ogrodzenia wzdłuż ul. [...] w [...]dokonano z naruszeniem dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Postępowanie dotyczące ww. ogrodzenia PINB w [...] przeprowadził w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji niewykonania nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego obowiązków, na podstawie art. 51 ust. 3 ww. ustawy wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Organ wskazał także, że w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że skutki samowoli budowlanej w postaci budowy ogrodzenia winny być likwidowane na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, to jednakże nakazanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...] i [...], wzdłuż ul. [...] w [...] w trybie art. 51 wskazanej ustawy nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, z uwagi na istniejące w tej kwestii rozbieżności w judykaturze. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedstawienia inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz (np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 74/10). W rozpatrywanej sprawie D. i J. Z. nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., w konsekwencji czego organ powiatowy nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia na działce nr [...] i [...]. Mając na uwadze jednoznaczne brzmienie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] marca 2005 r., nie jest obarczona żadną wadą nieważności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła E. Z.. Wskazała, że w sprawie zakończonej nakazem rozbiórki nie uczestniczyła. Wniosła o rozważenie zawarcia ugody w myśl art. 114 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ powtórzył argumenty zawarte w decyzji wydanej w I instancji, dodając, w odniesieniu do zarzutu braku udziału E. Z. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnie wybudowanego ogrodzenia, że uznaje go za bezzasadny. Wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru rozstrzygnięć adresowanych do J. i D. Z.. Dodatkowo przypomniał, że stosownie do art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą na jedną lub kilka osób. Następstwo prawne obejmuje ogół praw i obowiązków, dotyczy więc łącznie wszystkich składników, które tworzą spadek, przy czym przejście to następuje z mocy ustawy. Jednocześnie poinformował, że brak jest możliwości zawarcia ugody w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P.Z. i E. Z.. W uzasadnieniu skargi wskazali, że E. Z. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym nakazem rozbiórki. Organ powiatowy pisma w sprawie doręczał D. Z.. Podniesiono również, że w postępowaniu przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, o stwierdzenie nieważności, pominięty został także P. Z.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są prawidłowe. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie administracyjnym jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami materialno-prawnymi, powodującymi nieważność decyzji od samego początku. Stwierdzenie nieważności powinno mieć zatem miejsce wtedy i tylko wyjątkowo, gdy waga naruszenia prawa jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badane rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad nieważności. Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne w trybie zwykłym toczyło się w stosunku do ogrodzenia wybudowanego na działce nr [...] i [...], wzdłuż ul. [...] w [...]. Ogrodzenie wybudowano na słupkach stalowych o wymiarach 8x5 cm. i wysokości 1,8 m. zabetonowanych w istniejącym podłożu asfaltowym. Ogrodzenie wypełnione zostało sztachetami drewnianymi. W ogrodzeniu wybudowano dwie bramy wjazdowe dwuskrzydłowe otwierające się na zewnątrz. Dodatkowo przęsła jednej z bram, o szerokości 2,1 m., wchodzą w pas jezdni ul. [...] na głębokość 0.9 m. Długość ogrodzenia to 21 m. Na wykonanie ww. robót budowlanych niezbędne było ich zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, inwestor zgłosił budowę ww. ogrodzenia Staroście [...], jednak zgłoszenie to było nieskuteczne, co wyjaśnione zostało w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. znak: [...]. Z tego względu pierwotne postępowanie w sprawie niniejszego ogrodzenia - prowadzone w trybie art. 49b prawa budowlanego - zostało umorzone, na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r., bowiem uznano, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym przypadkiem niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. W dalszej kolejności postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Niewątpliwie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia przytoczony przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane miał zastosowanie. Powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadząc postepowanie administracyjne zażądał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanego ogrodzenia, oceny technicznej i zgody Burmistrza [...]na wybudowanie ogrodzenia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z uwagi na fakt, iż inwestorzy nie przedstawili żądanych dokumentów organ, na podstawie art. 51 ust 3 Prawa budowlanego, orzekł o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 51 ust. 3, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodzić się należy z organem, że w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności co do zastosowania w podobnych przypadkach trybu art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, gdyż część orzeczeń wskazuje, że skutki samowoli budowlanej w postaci budowy ogrodzenia winny być likwidowane na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Jednakże pamiętać należy, że nawet gdyby przyjąć, iż inny tryb byłby właściwy w sprawie, to nie zmienia to faktu, że skutek tego postępowania byłby identyczny – nakaz rozbiórki. Pamiętać należy o tym, że stwierdzenie nieważności można zastosować wyłącznie do kwestii prawnych – oczywistych. W przypadku gdy istnieją rozbieżności orzecznicze co do interpretacji zastosowanego trybu, co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie może być mowy o stwierdzeniu nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Wskazać trzeba także na wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za kwalifikowane naruszenie prawa. Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji prawa, nawet uznanej później za wadliwą, nie może być w ten sposób oceniany i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu. W wyroku z 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04 (Lex nr 180747), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe". Z tych względów Sąd uznał, że decyzji kwestionowanej - nakazowi rozbiórki, nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, w kontekście legalności wybudowanego ogrodzenia. Wskazać też należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność tę podniósł wnioskodawca we wniosku o stwierdzenie nieważności, z uwagi na wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]decyzji z dnia [...] września 2004 r. umarzającej postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia. Jak już wyżej zaznaczono organ umorzył ww. postępowanie z uwagi na okoliczność, iż uznał, że nie może ono być prowadzone w trybie art. 49b Prawa budowlanego, bowiem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym przypadkiem niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a więc z obiektem innym niż wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (nieskuteczne zgłoszenie). Z tego względu postępowanie dotyczące legalności wybudowania ogrodzenia toczyło się w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one niezasadne. Jeżeli chodzi o zarzut, że E. Z. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to nawet jeżeli by uznać, że faktycznie osoba ta została pominięta w postępowaniu zwykłym, to okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Wynika to wprost z treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tryb wznowienia postępowania jest odrębnym trybem, prowadzonym przez inny organ i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł w niniejszym postepowaniu tej kwestii badać. Ponadto zdaniem Sądu, adresatka kwestionowanej decyzji – D. Z. to w istocie E. D. Z.. Organ nadzoru budowlanego orzekając w trybie zwykłym użył drugiego imienia E. D. Z., jednakże żadna ze stron tego postępowania na etapie postępowania zwykłego nie kwestionowała tej omyłki. Wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji drugiej instancji tylko ogólnikowo wyjaśnił tę kwestię, to jednak nie zmienia to faktu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności, brak udziału strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną w trybie nieważności decyzją nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności. Niezasadny jest także zarzut braku udziału w postępowaniu nadzwyczajnym P. Z.. Podobnie jak w przypadku E. D. Z., należy wskazać, że okoliczność ewentualnego pominięcia ww. osoby może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę - na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił.