VII SA/Wa 1245/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. A. kwotę 680 zł (słownie sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. (znak: [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. (znak: [...]) stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, obejmującą dobudowę pomieszczeń na kondygnacjach piwnicy, parteru i poddasza od strony północno-zachodniej wraz z przebudową i zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] i części działki [...] w [...] (powiat [...], województwo [...]), w części dotyczącej pozwolenia na przebudowę i zmianę konstrukcji dachu tego budynku mieszkalnego. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego zostało wszczęte na wniosek B. U. z 15 listopada 2013 r. (uzupełniony w piśmie z 17 grudnia 2013 r.). Organ I instancji decyzją z [...] listopada 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę konstrukcji dachu spornego budynku, a w pozostałej części odmówił B. U. stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewoda podał, że decyzja Starosty w części w jakiej dotyczy pozwolenia na przebudowę i zmianę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Z projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji wynika bowiem, że przebudowany dach budynku mieszkalnego znajdującego się na działce inwestora nr [...] został "wysunięty" na działkę nr [...] (okap został zaprojektowany na tej działce). Inwestor A. A. nie złożył jednak oświadczenia o prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Organ dodał, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymieniono działki nr [...], pomimo że inwestycja obejmuje tę nieruchomość. A. A. wniósł odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...]. Odwołujący się podniósł, że w chwili wydania pozwolenia budowlanego, działka nr [...] nie była objęta zakresem inwestycji. Ta nieruchomość, wydzielona w 2007 r. z działki Państwa U. - nr [...] (obecnie [...]) dopiero w 2014r. "została przypisana" do ich działki (wykaz synchronizacyjny). Skarżący dodał, że inwestycja została już zakończona i oddana do użytkowania, co oznacza, że wywołała nieodwracalne skutki prawne. Po rozpoznaniu odwołana skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. w części akceptującej wyjście okapu przebudowywanego dachu na sąsiednią działkę została wydana z naruszeniem wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To uchybienie nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa i jest możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, z uwagi na możliwość dochodzenia przez właścicieli działki nr [...] swoich praw w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 151 k.c. (wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 18/12, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, narusza natomiast (czego nie dostrzegł organ I instancji), w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2010 r., poz. 1597) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że odległość zwróconego w stronę granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej, od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m. Tymczasem trzy otwory okienne w przebudowywanym dachu, zwrócone w stronę niezabudowanej działki budowlanej nr [...] (przeznaczonej w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) znajdują się w odległości ok. 50 cm od granicy z tą działką. Zdaniem organu odwoławczego, akceptowanie tego rodzaju naruszeń "byłoby wyrazem nadmiernej pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów zmierzających do obejścia prawa lub ewidentnego naruszenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Organ dodał, że działka nr [...] jest również przeznaczona na cele budowlane. A. A. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, decyzja Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia budowlanego jest dotknięta jedynie "drobnymi uchybieniami", które nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności. Według niego, organ nie wziął pod uwagę, że pozwolenie budowlane wywołało nieodwracalne skutki prawne (inwestycja została już zrealizowana). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął także, że w świetle wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 grudnia 2017 r. B. U., J. U., M. U. i E. A. sprzedali A. A. niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,0393 ha (stanowiącą drogę wewnętrzną) w celu "uregulowania sporów związanych z bezumownym korzystaniem przez kupującego z tej działki i wniesieniem przez niego bezpośrednio nad tą działką okapu dachu domu jednorodzinnego". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, niż w niej podniesione. Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Trzeba podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa" (wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448). W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki które wywołuje ta decyzja. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. w części dotyczącej udzielenia skarżącemu pozwolenia na przebudowę i zmianę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego rażąco narusza § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że odległość zwróconego w stronę granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej, od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m. Otwory okienne w dachu budynku skarżącego niewątpliwie zostały zaprojektowane z naruszeniem tego przepisu. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika bowiem, że okna są odsunięte od sąsiedniej działki (o nr [...]) o ok. 50 cm. Wagę tego naruszenia należy jednak ocenić z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, i co za tym idzie - z uwzględnieniem skutków społeczno-gospodarczych tej decyzji, a więc tego czy te skutki są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Zdaniem Sądu organy nie zbadały tej decyzji z uwzględnieniem wszystkich przesłanek istotnych z punktu widzenia przypisania jej rażącego naruszenia prawa, w szczególności z uwzględnieniem oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji dotkniętej stwierdzoną wadliwością. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że niezabudowana działka nr [...] o powierzchni 0,0393 ha, która stanowi drogę wewnętrzną, w planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod drogę. B. U., J. U., M. U. i E. A. sprzedali tę A. A. w celu "uregulowania sporów związanych z bezumownym korzystaniem przez kupującego z tej działki i wniesieniem przez niego bezpośrednio nad tą działką okapu dachu domu jednorodzinnego". Ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] września 2017 r., sygn. akt [...]wynika, że nieruchomość nr [...] ma kształt "długiego i wąskiego prostokąta o wymiarach ok. 4 m x 100 m). Jak już powiedziano, z powołanego przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika odległość zwróconego w stronę granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej, od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m. Rażące naruszenie prawa to poza tym że oczywiste naruszenie, to naruszenie którego skutki społeczno-gospodarcze nie są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Zdaniem Sądu, fakt sprzedaży działki nr [...] przez B. U., J. U., M. U. i E. A. - inicjatorów postępowania o twierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, na rzecz skarżącego, może być interpretowany jako akceptacja dokonanej z naruszeniem prawa przebudowy budynku skarżącego i przyznanie, że to naruszenie nie pociąga dla sprzedających skutków niemożliwych do zaakceptowania. Nie jest jednakże jasne, czy zakup przez skarżącego działki nr [...] (szerokości ok. 4 m) pozwala na zachowanie wymaganej przepisami § 12 rozporządzenia odległości okien od działki sąsiedniej należącej do B. U., J. U., M. U. i E. A. (nr ew. [...]). Te okoliczności mogą mieć istotne znaczenie dla oceny skutków społeczno-gospodarczych naruszenia przepisu § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym skargę należało ze względów procesowych (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) uwzględnić. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim ustalić, jaka jest rzeczywista odległość między oknami w dachu budynku skarżącego a granicą działki nr [...]. Ponadto powinien też ocenić czy te okoliczności mają istotne znaczenie dla oceny czy stwierdzone naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli takie, które jest zarówno oczywiste jak i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. W uzupełnieniu Sąd stwierdza, że nie jest uzasadniony zarzut skargi co do braku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na nieodwracalność jej skutków prawnych - zakończenie inwestycji i oddanie jej do użytkowania. Prawo budowlane zna bowiem instytucję nakazania rozbiórki obiektu wzniesionego z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie niezasadne jest również powoływanie się na wyrok TK z 12 maja 2015 r. P 46/13, ponieważ wyrok ten dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, a z taką nie mamy do czynienia w tej sprawie. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, na które składają się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200zł. oraz kwota 480 zł. tytułem kosztów zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U .z 2015r. poz.1804).