VII SA/Wa 1246/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. i E. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA/Wa 1246/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E. i W. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. L. w P.. Organ I Instancyjny podniósł, iż wymieniona inwestycja jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] wydanej w dniu [...]września 1991r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej W. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wymienionego budynku na wzorcownię akcesoriów samochodowych bez prowadzenia produkcji. Budowa nie jest zakończona. Organ I instancyjny stwierdził, iż Inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego - zmienił funkcję pomieszczeń wzorcowni i garażu na produkcyjną, naruszając tym samym art.36a ust. 1, w związku z art.36a ust.5 pkt.6 Prawa budowlanego. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli E. i W. K. Wskazali, iż postanowienie nie wskazuje na czym polegają naruszenia pozwolenia i na czym polega odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Podnieśli, iż organ pomylił decyzje o pozwoleniu na budowę, od której dokonano odstępstw, nie chodzi bowiem o decyzję z dnia [...] września 1991 r., lecz z dnia [...] lipca 1989 r. Nr [...] w której Wydział Architektury w [...] zatwierdził plan realizacyjny inwestycji przy ul. L. w P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia E. i W. K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż w omawianej sprawie zostało wydanych szereg aktów administracyjnych, jak również zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1991 r., Prezydent Miasta [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej przy ul. L. w P., na wzorcownię akcesoriów samochodowych, bez prowadzenia produkcji o powierzchni zabudowy 400,65m2, powierzchni użytkowej 646,23m2 i kubaturze 2.252,0m3. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Zastępca Prezesa Miasta [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone na w/w nieruchomości ze względu na dokonanie zmian w części nowo wybudowanej, istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Powyższe rozstrzygniecie zostało utrzymane w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Wojewody [...]. Wyrokiem z dnia 12 października 1995 r., sygn. akt IV SA 418/94 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze organ stopnia podstawowego jak również organ II instancji dopuściły się naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego. Konsekwencją uchylenia przez Sąd w/w decyzji było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji nr [...] z dnia [...] października 1996 r., nakazującej Państwu E. i W. K. przywrócenie sposobu użytkowania pomieszczeń garażu i wzorcowni w budynku przy ul. L. w P. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z uwagi nie zastosowanie się przez organ I instancji do wytycznych wskazanych w w/w Wyroku Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] września 2004 r. dokonał oględzin przedmiotowego obiektu, podczas których inwestor przedstawił pismo do Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].07.1993 r. informujące o przystąpieniu do użytkowania wykonanej części budynku oznaczonej w projekcie, nr 13 - wzorcownia i 21 - garaż z magazynem. Urząd nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie. W dniu wizji stwierdzono, że w w/w pomieszczeniach prowadzona jest produkcja. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał E. i W. K. roboty budowlane przy rozbudowie i przebudowie przedmiotowego obiektu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na E. i W. K. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Rozpoznając zażalenie organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z art. 7 Kpa, a także zgodnie z art. 77 Kpa zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego tj. inwestor dokonał zmiany funkcji pomieszczeń wzorcowni i garażu na produkcyjne. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w sferze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem wolnostojących obiektów rzemiosła i usług z wykluczeniem m.in. obiektów produkcyjnych. Stwierdził, iż zmiana dokonana przez inwestora zalicza się do kategorii zawartej w art. 36a ust. 5 pkt. 6 i 7 Prawa budowlanego, bowiem dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ na wykonanie w/w zmian inwestor nie wystąpił ze stosownym wnioskiem, o zmianę pozwolenia na budowę, w/w odstąpienia zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji, po stwierdzeniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w przedmiotowej sprawie, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, odpowiednio zastosował tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez wstrzymanie prowadzenia robót, a następnie, nakładając, obowiązek doręczenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i W. K. Skarżący stwierdzili, iż zaskarżone postanowienie jest bezprawna, ze względu na fakt , że budowa jest prowadzona zgodnie z projektem, pod nadzorem projektanta, jednocześnie kierownika budowy. Wskazali, iż powoływanie się przez organy na plan zagospodarowania przestrzennego jest niezasadne, ponieważ go nie było i nie ma. Stwierdzili, również, iż organy administracyjne nie respektują zapadłych wcześniej decyzji i postanowień w sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lutego 2005 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a następnie decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. Organ rozstrzygając w sprawie był związany co do dalszego postępowania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 1995 r. w sprawie sygn. akt IV SA 418/94. W sprawie tej Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Wprawdzie po wyroku Sadu Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 1996 r. na podstawie art. 51 pkt 3, art. 66 i 71 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał E. i W. K. przywrócenie sposobu uzytkwoania pomieszczeń garażu i wzorcowni w budynku przy ul. L. w P. do stanu zgodnego zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę, jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]marca 2004 r. stwierdził jej nieważność. Obecnie podjęte postanowienie i decyzja organu nadzoru budowlanego zmierzają więc do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Poprzednio podjęte decyzje zapadły pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 2w29 ze zm.), natomiast obecne przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jednakże uregulowania prawne są analogiczne. Właściwy organ zobowiązany jest do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymanie robót należy podać przyczynę wstrzymania robót. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., przywołując przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zawiera w uzasadnieniu jedynie lakoniczne stwierdzenie, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego – zmienił funkcje pomieszczeń wzorcowni i garażu na produkcyjną naruszając tym samym art. 36 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 12 grudnia 1995 r. organy orzekające winny "dostatecznie wyjaśnić kwestię, czy dokonane przez inwestora zmiany odbiegały od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w sposób istotny, bowiem dopiero wówczas zachodziłaby w rozpoznawanej sprawie przesłanka do wstrzymania robót budowlanych". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona podczas przeprowadzonych wizji lokalnych, jak również nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Jak wskazał Sąd samo stwierdzenie, iż wewnątrz budynku wykonane zostały trzy fundamenty bez określenia na ile fundamenty te wpłynęły na zmiany w konstrukcji budynku, to za mało by stwierdzić, iż roboty budowlane o których mowa wyżej były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wyżej cytowane wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały wykonane, bowiem organy nadzoru budowlanego nadal nie wyjaśniły na czym polegały odstępstwa inwestora od warunków pozwolenia na budowę i czy były to odstępstwa istotne. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...].09.2004 r. wynika, że w dniu kontroli nie były prowadzone roboty budowlane, natomiast w części budynku oznaczonej w projekcie nr 13 (wzorcownia) i nr 21 (garaż z magazynem) prowadzona jest produkcja. Pozwolenie na budowę wydane decyzją nr [...] przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...].09.1991 r. zezwalało inwestorom na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na wzorcownię akcesoriów samochodowych bez prowadzenia produkcji. Stwierdzić należy, że zarówno zebrany w sprawie materiał dowodowy (w/w protokół oględzin z dnia [...].09.2004 r.), jak i uzasadnienia organów obu instancji nie wskazują na czym polegają odstępstwa uznane przez organy, jako istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W kwestii tej w ogóle nie wypowiada się organ I instancji, natomiast organ II instancji zarówno po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, jak po rozpoznaniu odwołania od decyzji nakładającej obowiązek przedstawienia projektu zamiennego, przytacza przepis art. 36 ust. 5 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego wskazując, że zmiany dotyczą sposobu użytkowania obiektu budowlanego i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt zamienny z istoty rzeczy winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Aby mógł więc projekt zamienny spełnić swoje zadanie winien obejmować stwierdzone przez organ nadzoru odstępstwa w zakresie prac budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dalsza procedura przewiduje, iż właściwy organ (po upływie terminu lub na wniosek inwestora) sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia przeprowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zakres tej kontroli określa art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych. Tak więc sprawa użytkowania obiektu będzie przedmiotem dalszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z uwagi na powyższe wobec naruszenia przez organy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w aspekcie ustalenia na czym polegały istotne odstępstwa, a więc wobec niezastosowania się przez organy do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 12.10.1995 r. w sprawie IV SA 418/94 postanowienia obu instancji zostały uchylone. Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).