VII SA/Wa 1247/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi H. i Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. i Z. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1247/05 UZASADNIENIE Z. i H. małżonkowie M. w dniu [...] marca 2002 r. złożyli w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku lecznicy weterynaryjnej z pomieszczeniami socjalnymi. Do wniosku dołączyli między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w dniu [...] marca 2001 r. przez Burmistrza C. ustalającą na wniosek Z. M. warunki inwestycji polegającej na budowie budynku lecznicy weterynaryjnej z pomieszczeniem socjalnym i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w C. Po rozpatrzeniu wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego Starosta Powiatowy w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Z. M. pozwolenie na budowę budynku lecznicy weterynaryjnej z pomieszczeniami socjalnymi o pow. zabudowy 172,7 m2 , pow. użytkowej 201,78 m2 , kubaturze - 905 m3 z garażem . Uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. działka nr ew. [...] została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługi nieuciążliwe . W związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. Z. M. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2001 r. w części dotyczącej warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. oraz o uzupełnienie wydanej decyzji o kolejnego wnioskodawcę - żonę H. M. W dniu [...] maja 2002 r. Burmistrz C. na podstawie art. 155 kpa w zw. z art. 154 § 2 kpa zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. ustalającą warunki zabudowy w części dotyczącej warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzupełnił ją w ten sposób , że ustalił linię zabudowy na 8 m od krawędzi jezdni ( poprzednio było 15 m ) oraz jako wnioskodawcę tej decyzji wpisał także H. M. (poprzednio figurował tylko Z. M.). W dniu [...] czerwca 2002 r. Z. M. złożył w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o zmianę pozwolenia na budowę przedkładając projekt budowlany zamienny domu mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową i wskazując jako inwestorów Z. i H. małżonków M. W dniu [...] czerwca 2002 r. Starosta Powiatowy w B. na podstawie art. 36 a ust 1 ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. nr 106 , poz. 1126 ) po rozpatrzeniu wniosku H. i Z. M. zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2002 r. zgodnie z aneksem do projektu budowlanego , zatwierdził ten aneks i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową branży weterynaryjnej na działce nr ew. [...] w C. z zachowaniem warunków decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2002 r. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 1 kpa i art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2002 r. , zatwierdzającej aneks do projektu budowlanego i udzielającej H. i Z. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo - handlową branży weterynaryjnej . W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał ,że zamierzenie budowlane określone w pozwoleniu na budowę wykracza poza zakres inwestycji wskazanej w decyzji ustalającej lokalizację . Starosta B. zakwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo - handlową branży weterynaryjnej , czyli inwestycji nie wymienionej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2002 r. Burmistrza C. Organ wskazał , że zgodnie z art. 33 ust 2 pkt 3 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ) do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć , decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , w ocenie organu decyzji takiej inwestor nie dołączył. Natomiast zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 nr 207 , poz. 2016 ze zm.) organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie postanowieniem , wydanym w trybie art. 35 ust 3 powinien nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia . W przedmiotowej sprawie pomimo dyspozycji przepisu i wyraźnej rozbieżności zamierzenia budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy organ wydał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę . Rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym w którym zatwierdzono budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo - handlową branży weterynaryjnej a decyzją o warunkach zabudowy , którą ustalono warunki inwestycji polegającej na budowie budynku lecznicy weterynaryjnej z pomieszczeniem socjalnym i infrastrukturą techniczną , zmienioną decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2002 r. wyłącznie w zakresie odległości linii zabudowy i inwestora na rzecz którego została wydana decyzja - oceniono jako ewidentne . Nastąpiło w ten sposób rażące naruszenie przepisu art. 35 ust 3 Prawa budowlanego . Ponadto organ stwierdził ,że na projekcie zagospodarowania działki , będącym załącznikiem do decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2002 r. zatwierdzającej aneks do projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajduje się nowoprojektowane przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne . Natomiast do wniosku inwestor nie dołączył projektu budowlanego w/w przyłączy , które powinny być wykonane przez uprawnionych projektantów . Ponadto projekt budowlany nie zawierał części konstrukcyjnych ( brak wskazani obciążeń i wyników obliczeń). Zdaniem organu stanowiło to rażące naruszenia art. 33 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego , gdyż mimo wyraźnej dyspozycji obligującej inwestora do załączenia projektu budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę Starosta B. udzielił pozwolenia na budowę bez wymaganego projektu budowlanego . Poza tym organ zauważył, że wniosek o pozwolenie na budowę został podpisany tylko przez jednego inwestora tj. Z. M. mimo ,że jako inwestorzy wystąpili oboje małżonkowie . Organ ocenił, że wniosek który nie został podpisany przez inwestora lub do którego nie zostało dołączone pełnomocnictwo do reprezentowania go (H. M.) nie mógł wywołać skutku prawnego i nie mógł zakończyć się wydaniem decyzji. Zatem rozpatrzenie wniosku bez wyjaśnienia czy został złożony przez osobę wskazaną jako inwestor stanowiło o rażącym naruszeniu art. 63 § 2 kpa. Odwołanie od tej decyzji złożyli małżonkowie M. podnosząc ,że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia budowlanego nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalająca na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego stąd dalsze ich działania i uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę . Poza tym podnieśli , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2002 r. Burmistrza C. zmieniającej na podstawie art. 155 kpa własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję w mocy . Organ uznał ,że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 b i ust 3 oraz art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył bowiem decyzję Burmistrza C. z dnia [...] marca 2001 r. zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2002 r. , która ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku lecznicy weterynaryjnej z pomieszczeniem socjalnym i infrastrukturą techniczną , natomiast projekt inwestycji obejmował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową branży weterynaryjnej. Pomimo tej niezgodności doszło do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę , co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 b i ust 3 Prawa budowlanego. Ponadto jak wskazał organ odwoławczy wniosek z dnia [...] czerwca 2002 r. o wydanie pozwolenia budowlanego podpisany został jedynie przez Z. M. Brak podpisu H. M. oznaczał, że nie wniosła ona o wydanie pozwolenia budowlanego omawianej inwestycji . Natomiast zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu , kto złożył wniosek w tej sprawie . Skoro H. M. wniosku takiego nie złożyła to wydanie również dla niej pozwolenia na budowę stanowiło rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli H. i Z. M. podnosząc ,że ich inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie powinni ponosić konsekwencji uchybień formalnych jakie zaistniały ze strony organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W ocenie Sądu organy obu instancji zbyt pochopnie ustaliły , że wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem , że porównanie inwestycji wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy z tą , na którą wydano decyzję o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36 a ust 1 Prawa budowlanego jedynie w warstwie językowej prowadzi do wniosku , że inwestycje te nie są tożsame. Jednak porównując projekty budowlane przedstawione przez inwestora w ramach pierwotnego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę gdzie istniała zgodność z decyzją o warunkach zabudowy z przedstawionym aneksem do projektu należy zauważyć ,że projekty te w sensie technicznym różnią się w stopniu nieznacznym a zasadnicza różnica istnieje w sferze nazewnictwa. Dotychczasową funkcję socjalną budynku lecznicy weterynaryjnej nazwano funkcją mieszkaniową, gdyż taka została dopuszczona przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Wygląd zewnętrzny budynku - elewacje pozostały prawie niezmienione a parametry techniczne i rozwiązania funkcjonalne różnią się w sposób nieznaczny . Poza tym należy podnieść , że zmieniona decyzja z dnia [...] maja 2002 r. o warunkach zabudowy odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , który dopuścił funkcję mieszkaniową. Decyzją tą organ zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. ustalającą warunki zabudowy w części dotyczącej warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzupełnił ją w ten sposób , że ustalił linię zabudowy na 8 m od krawędzi jezdni (poprzednio było 15 m ) oraz jako wnioskodawcę wpisał w decyzji także H. M. (poprzednio figurował tylko Z. M.). W tym kontekście należy zauważyć , że podstawowa zmiana warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegała na dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i choć decyzja z dnia [...] maja 2002 r. o takiej zmianie w swojej sentencji nie stanowi to jednak wyraźnie do niej się odwołuje . W ocenie sądu zamierzenie budowlane określone w pozwoleniu na budowę nie wykraczało poza zakres inwestycji wskazanej w decyzji ustalającej jej lokalizację . Trzeba bowiem odnieść się nie tyle do samego określenia nazwy inwestycji co do rzeczywistego jej charakteru i spełnianej funkcji. Skoro zgodna z decyzją o warunkach zabudowy była pierwsza decyzja pozwalająca na budowę lecznicy weterynaryjnej z funkcją socjalną , to za zgodną należy uznać również budowę budynku mieszkalnego z funkcją usługową - przy uwzględnieniu , że w zakresie rozwiązań technicznych projekty techniczne znacząco się nie różniły a zmieniono jedynie nazewnictwo funkcji socjalnej budynku na funkcję mieszkalną , która stała się funkcją zasadniczą . Nie ulega bowiem wątpliwości , że po zmianie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na tym terenie realizowanie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego . Stwierdzić należy, że o ile wskazana przez organ wada stanowi o naruszeniu prawa to zarówno jej ciężar jak i charakter nie są takie aby uznać, że decyzja wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności w Rzeczypospolitej Polskiej, jako demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Również dalsze wady decyzji podnoszone przez organy a mające świadczyć o zasadności stwierdzenia nieważności , w ocenie Sądu nie stanowią o takim ciężarze naruszenia prawa . W szczególności przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne przewidziane w projekcie zagospodarowania działki istotnie nie było objęte projektem budowlanym łącznie z budynkiem , ale oznaczało to jedynie to , że inwestor nie mógł takich przyłączy realizować , co jednocześnie nie wykluczało ich realizacji w przyszłości po uzyskaniu stosownego pozwolenia budowlanego. W zakresie wskazanego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego polegającego na tym , że wniosek o pozwolenie na budowę nie pochodził od H. M. w sytuacji gdy stosownie do w/w przepisu pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie stwierdzić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została na obojga małżonków natomiast wniosek mimo ,że podpisany jedynie przez Z. M. jako inwestorów wskazywał H. i Z. M. W tej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na obojga małżonków w ocenie Sądu nie było rażącym naruszeniem prawa zwłaszcza , że nieruchomość stanowiła własnością wspólną a sama H. M. była zainteresowana uzyskaniem przedmiotowego pozwolenia budowlanego . Wobec przedstawionej przez Sąd oceny naruszeń prawa wskazanych jako przyczyny stwierdzenia nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2002 , która zasadniczo odbiega od oceny dokonanej przez organy obu instancji (a organ oceną tą będzie związany), zaskarżoną decyzję jak również decyzją ją poprzedzającą Sąd musiał uchylić . Powyższy wyrok wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy .