VII SA/Wa 1247/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wykonanie robót budowlanych skargę oddala Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2010r. na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 zezm.), po wznowieniu postępowania - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009r., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na przebudowę lokalu użytkowego na sklep z kanapkami "S." w kamienicy przy ul. Ś.w W.. W uzasadnieniu organ podał, iż Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na przebudowę (adaptację) istniejącego lokalu użytkowego na sklep z kanapkami "S.", ul. Ś.w W.. Postępowanie dotyczyło lokalu istniejącego, własnościowego, usytuowanego częściowo w kamienicy nr [...] i częściowo w kamienicy nr [...], z wejściem przez kamienicę ul. Ś.. W dniu 12 maja 2009r. M. K. wystąpił z żądaniem wznowienia ww. postępowania ze względu na pominięcie go jako strony w tym postępowaniu oraz z żądaniem wstrzymania wykonania decyzji ze względu na to, że w wyniku jej wykonania przedmiot roszczeń przestałby istnieć w sensie formalnym i materialnym. We wniosku wyjaśnił, że jego interes prawny polega na tym, że jest następcą prawnym przedwojennych właścicieli nieruchomości, a wydanie pozwolenia na budowę bez jego udziału jako strony, utrudnia mu działania w celu odzyskania przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącego skuteczne dochodzenie roszczeń będzie utrudnione wskutek użycia w decyzji adresu inwestycji Ś., ponieważ jest to formalny dowód na istnienie tylko jednej kamienicy o tym adresie, a zgoda na roboty budowlane skutkuje połączeniem funkcjonalnym oddzielnych jak dotąd kamienic. W uzasadnieniu decyzji podniesiono ponadto, iż z pozwolenia na budowę nie wynikają skutki prawne dotyczące sfery własnościowej, ponieważ postępowanie roszczeniowe toczy się według dawnych numerów hipotecznych, a nie według adresów inwestycji zawartych w decyzjach budowlanych. Pozwolenie na budowę wydane zostało na podstawie projektu budowlanego, z którego jednoznacznie wynika istnienie dwóch kamienic o numerach Ś.i Ś.. Ponadto kamienice te posiadają odrębne numery w rejestrze zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – [...] i [...]. Zakres prac dotyczył robót budowlanych wewnątrz istniejącego lokalu użytkowego, w celu dostosowania go do nowej funkcji. Decyzja budowlana poprzedzona była decyzją z dnia [....] lutego 2009r.o warunkach zabudowy, w którym to postępowaniu skarżący nie brał udziału, ponieważ nie był stroną tego postępowania. Występując o pozwolenie na budowę, inwestor dysponował tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cel budowlany -zarówno zgodą właściciela lokalu jaki i zgodą wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie robót w części wspólnej nieruchomości. Zdaniem organu decyzja z dnia[...] kwietnia 2009r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dostosowaniu lokalu stanowiącego własność osób fizycznych do nowych potrzeb, nie jest i nie może być użyta jako dowód na istnienie jednej tylko kamienicy, nie powoduje połączenia dwóch kamienic, ponieważ na poziomie parteru zostały one wcześniej połączone poprzez lokal użytkowy, stanowiący prywatną własność. Przed wydaniem decyzji, nie istniały żadne trwałe przegrody pomiędzy częściami lokalu znajdującymi się w kamienicach nr [...]. Decyzja dotycząca przebudowy lokalu użytkowego nie ma żadnego wpływu na niezależne postępowanie roszczeniowe, które jest w toku, a zwrot nieruchomości jeszcze nie nastąpił. Ze względu na powyższe organ uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]maja 2010r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. K. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Po dokonaniu analizy akt sprawy organ wojewódzki stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygniecie W. jest prawidłowe. Interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta. W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. mają oprócz inwestora także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, pod warunkiem, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie negatywnie wpływać na ich nieruchomości. Organ zobowiązany jest ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie, a więc ocenić czy konkretna osoba fizyczna lub prawna jest, czy też nie jest stroną postępowania. Rozstrzyga o tym art. 28 K.p.a., który stanowi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) stanowiący lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który zawiera własną definicję strony postępowania stosowaną w procesie inwestycyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zgodnie z którą "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentu poświadczającego, że odwołującemu przysługuje przymiot strony, organ I instancji wystąpił do skarżącego o udowodnienie, że jest stroną postępowania. Odwołujący nie przedstawił zarówno w wyznaczonym, jak i późniejszym terminie stosownych wyjaśnień. Organ podniósł ponadto, iż w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje zarząd. Oznacza to, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu w budynku mieszkalnym może być wyłącznie wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Członkowie wspólnoty nie mają legitymacji do kwestionowania zamierzenia inwestycyjnego, zatem nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chyba że projektowana inwestycja narusza jego prawnie chronione interesy. Lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania jest współwłasnością osób prywatnych, które wyraziły zgodę na planowaną przebudowę. Ponadto Prezydent. W. wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie podważa istnienia dwóch odrębnych kamienic połączonych ze sobą lokalem użytkowym. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] maja 2010r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie wznowieniowe i w odwołaniu oraz zarzucił, że: - organy obu instancji bezzasadnie oddaliły zarzut skarżącego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. zarzut iż został on pominięty nie z własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem pozwolenia na przebudowę. Spowodowało to, że za podstawę prawną odmowy uchylenia tego pozwolenia, organ I instancji przyjął art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie art. 146 § 2 K.p.a. (przy założeniu, że w wyniku wznowienia postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Prezydent W. wydając pozwolenie na przebudowę oparł się na uchwale wspólnoty mieszkaniowej zezwalającej inwestorowi na ingerencję w część wspólną nieruchomości budynkowej, nad przyjęciem której to uchwały głosowało m.st. W. jako rzekomy właściciel lokali niewyodrębnionych (oraz inne osoby będące jakoby właścicielami lokali wyodrębnionych w dacie podejmowania uchwały). Prezydent W. postąpił tak pomimo tego, że wiedział, iż W. zostało wywłaszczone z lokali niewyodrębnionych w przedmiotowych budynkach, m.in. na rzecz skarżącego, gdyż Prezydentowi została doręczona ostateczna decyzja dekomunalizacyjna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [..] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W decyzji tej stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej m.in. budynków przy ul. Ś. (z wyłączeniem lokali wyodrębnionych), gdyż budynki te nie powinny podlegać komunalizacji, albowiem stanowiły własność ich przeddekretowych właścicieli, a później własność ich następców prawnych. * inwestor posiadał niewadliwy tytuł prawny do dysponowania tylko jednym z obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na przebudowę, gdyż osoby wynajmujące inwestorowi lokale użytkowe znajdujące się w budynkach przy ul. Ś.i Ś., legitymują się tytułem własności jedynie w odniesieniu do lokalu położonego przy ul. Ś.. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu upoważniającego współwłaścicieli lokalu użytkowego przy ul. Ś. do wystąpienia w roli wynajmującego w stosunku do lokalu przy ul. Ś. * pozwolenie na przebudowę, zostało wydane w stosunku do nieistniejącego obiektu budowlanego, określonego jako kamienica przy ul. Ś., albowiem istnieją dwa odrębne budynki, tj. budynek przy ul. Ś. zwany kamienicą L. i budynek przy ul. Ś. zwany kamienicą [...]Są one zarejestrowane w rejestrze zabytków pod różnymi numerami. Mają one także różne numery ewidencyjne w rejestrze gruntów i budynków. * W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010r. odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub 145a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia. W przedmiotowej sprawie skarżący powoływał się na podstawę wznowieniową określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten przesądza zatem, że okolicznością rozstrzygającą będzie ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie wznowienia postępowania i wskazujący, iż jest stroną pominiętą w zakończonym postępowaniu faktycznie posiada przymiot strony i że przeprowadzenie postępowania z jego pominięciem stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja, której weryfikacji we wznowionym postępowaniu domagał się skarżący, bez wątpienia wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Należy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 kpa. Pojęcie zaś strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie strony skarżącej, że ma ona interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał, iż posiada interes prawny. Jak wynika z akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 1992r w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Dzielnicę W. prawa własności lokali znajdujących się w budynkach położonych przy ul. P [...] , Ś., które nie zostały sprzedane osobom fizycznym. Natomiast decyzją z dnia 28 lutego 2008r. Prezydent W. odmówił przyznania wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego do gruntu na nieruchomości hipotecznej nr [...] położonej przy ul. Ś. i P[...]Niniejsza decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2008r. i przekazana do ponownego rozpoznania. Jak podaje skarżący we wniosku o wznowienie postępowania oraz w trakcie rozprawy, która odbyła się w niniejszej sprawie w dniu 28 października 2010r., Prezydent W. nie rozpoznał ponownie ww. sprawy do chwili obecnej. Fakt, iż toczy się postępowanie przed organami administracji nie stanowi o stanieniu interesu prawnego skarżącego, dopiero prawomocne zakończone postępowanie administracyjne w wymienionym zakresie będzie stanowiło podstawę do orzekania o istnieniu lub nie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę. W ocenie Sądu należało przyjąć - co zasadnie zrobił Wojewoda [...], że interes skarżącego w kontrolowanej sprawie przybrał postać interesu faktycznego. Ten zaś, mimo że ważny dla zainteresowanego nie dawał podstaw do uznania jej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, 77 § Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.