VII SA/Wa 1250/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego "P." Sp. z o.o. w C. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]` lipca 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z częścią usługową oraz dróg manewrowych i placów postojowych, na działkach nr [...] położonych w C. przy [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda Lubelski, po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu na podstawie art. 157 § 1, 158 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu podał, że dla terenu, na którym zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w C. nr XXXVII/466/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. /Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. nr 7, poz. 255/. Zgodnie z ustaleniami tego planu dla terenów, na których znajduje się przedmiotowa inwestycja, oznaczonych symbolem [...] zaplanowano realizację nowej zabudowy mieszkalnej lub mieszkalno – usługowej, z uwzględnieniem zagospodarowania całego kwartału. Jak wynika z tego zapisu realizacja wolnostojącej zabudowy usługowej jest niedopuszczalna. Z tych względów Wojewoda Lubelski uznał, że nastąpiło rażące naruszenie przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji i dlatego winna ona być usunięta z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w C. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, co do rażącego naruszenia prawa przez organ wydający pozwolenie na budowę. W pozostałej części powielił argumentację organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Sp. z o.o. P. w C. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj. art. 6, 7, 15 ust 1 oraz 156 § 1 ust 2 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że odmienna interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prezentowana przez Prezydenta Miasta C. w stosunku do interpretacji przyjętej przez Wojewodę Lubelskiego stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 ust 6, § 5 ust 1 pkt 1 lit c i pkt 18 [...] uchwały Rady miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. poprzez bezzasadne przyjęcie, że na działkach inwestora położonych w C. przy [...] w strefie [...] w kwartale [...] nie jest dopuszczalna zabudowa wolnostojąca pawilonem handlowo – usługowym. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca Spółka w skardze wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki – wniósł o jej oddalenie – podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, kiedy ma miejsce rażące naruszenie prawa – nieprecyzyjne sformułowanie nie może być uznane za rażące naruszenie planu. Zarzut rażącego naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 kpa. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa – dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). Nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1705/97). O rażącym naruszeniu prawa decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 94/99/. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. /patrz komentarz do art. 156 § 1 kpa LexPolonica.pl – Piotr Przybysz/. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Organy orzekające w sprawie – Wojewoda Lubelski, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd nie podziela twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji, że pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] lipca 2005 r. przez Prezydenta Miasta C. o wydaniu pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z częścią handlową jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C. z dnia [...] grudnia 2001 r. w zakresie realizacji wolnostojącej zabudowy usługowej, która według ww. planu jest niedopuszczalna. Plan ten (uchwała Rady Miejskiej w C. nr XXXVII/466/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. /Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. nr 7, poz. 255/) stanowi, że przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze [...] przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną i usługi nieuciążliwe, na którym przewidziana jest realizacja nowej zabudowy mieszkalnej i mieszkalno – usługowej z uwzględnieniem zagospodarowania całego kwartału. W ustaleniach ogólnych tego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. – w zasadach kształtowania zabudowy mieszkaniowej, na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziana jest możliwość realizacji usług wbudowanych lub wolnostojących /§ 5 pkt 1 lit c/. Zatem nie można mówić o niedopuszczalności realizacji takiej inwestycji, a w związku z tym również o rażącym naruszeniu prawa. Decyzja organu wydającego pozwolenie na budowę /Prezydent Miasta C./ nie narusza więc rażąco prawa, jak stwierdził Wojewoda Lubelski, a potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Biorąc pod uwagę wykazane uchybienia organów nadzoru budowlanego obu instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.