VII SA/Wa 1250/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A.C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.).zwanej dalej kpa. oraz na podstawie art. 57 ust.7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na I. i A.D. karę w wysokości 10 000 zł. (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach nr ew. [...], [...] przy ul. [...] w T., gm. I. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono przystąpienie przez I. i A. D. do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z oświadczenia inwestora wynika, że budynek użytkowany jest od 1996 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z tego względu wymierzono inwestorom karę przy uwzględnieniu przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, określając jej wysokość. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. D. na powyższe postanowienie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, kiedy wymagane jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy lub uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dlatego ustawodawca represjonuje prawnie niepożądane zachowanie tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy - Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektu budowlanego na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że w omawianej sprawie przystąpiono do użytkowania części przyziemia i parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], przy ul. [...] w T., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w części budynku. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna oraz oględziny na gruncie w czasie których stwierdzono, że obiekt jest w pełni wyposażony i umeblowany. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) - kategoria I – budynki mieszkalne jednorodzinne - wynosi 2,0 . Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0, stawka opłaty karnej - 10. Po wyliczeniu kwota kary wynosi 500 zł x 2 x 1 x 10 = 10. 000 zł. Odnosząc się do treści zażalenia organ wyjaśnił, że podnoszone w nim argumenty nie mają wpływu na stwierdzony w toku postępowania fakt nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i nie mogą wpływać na prawidłowość podjętego w I instancji rozstrzygnięcia. Kwestie cywilne związane z planowaną budów oczyszczalni ścieków pozostają bowiem bez związku z budową przedmiotowego budynki mieszkalnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I.D. Skarżąca podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienia nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] z dnia [...], które w sposób fałszywy obrazują całokształt materiału dowodowego. Skarżąca dodała, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył całości akt sprawy, ponieważ mając kompetencje nie skorygował wad prawnych postanowień nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] z dn. [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych m.in. okoliczności, jakie towarzyszyły czynnościom kontrolnym, przeprowadzanym przez organ nadzoru budowlanego (postanowienia pomijają datę kontroli) w szczególności dotyczy to okoliczności prawnych w dniu kontroli i restrykcyjne zastosowanie przepisów kpa: art 50, art. 51, art. 53, art. 54 przy uwzględnieniu udziału Wójta Gminy I. w powstaniu majątkowej szkody na mieniu, majątkowej szkody na osobie, krzywdy, niemożliwości korzystania z nieruchomości oraz utraty wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, organy rozstrzygnęły bowiem sprawę nie uwzględniając instytucji przedawnienia o której mowa w Dziale III Ordynacji Podatkowej. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Artykuł 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. W zakresie regulacji wysokości wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 należy stosować wprost art. 59f ust. 1 co do wyliczenia wysokości wymierzonej kary, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane stanowi "Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 (...)". Artykuł 59f ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane reguluje podstawę do wymierzenia kary, sposób ustalenia wysokości wymierzenia kary oraz następstwa w przypadku wymierzenia kary (art. 59f ust. 6 tej ustawy). Artykuł 59g ust. 5 stanowi "Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), z tym, że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie". Dział III ordynacji podatkowej zawiera regulację materialnoprawną, której zakres przedmiotowy materii uregulowanej obejmuje: powstanie zobowiązania podatkowego (Rozdział 1), odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta (Rozdział 2), zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych (Rozdział 3), terminy płatności (Rozdział 4), zaległość podatkowa (Rozdział 5), odsetki za zwłokę i opłata promulgacyjna (Rozdział 6), wygaśnięcie zobowiązania podatkowego (Rozdział 7), ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (Rozdział 7a), przedawnienie (Rozdział 8), nadpłata (Rozdział 9). Według art. 68 § 1 ordynacji podatkowej "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Według art. 68 § 2 ordynacji podatkowej "Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Artykuł 68 § 1 i 2 ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Na inwestorze ciąży obowiązek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 1 powołanej ustaw - Prawo budowlane), który stanowi wezwanie do przeprowadzenia przez właściwy organ obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (art. 57 ust. 6 powołanej ustawy - Prawo budowlane). Jeżeli brak jest złożenia tego wniosku ustalenie naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane należy art. 68 § 1 ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 8.12.2009r. II OSK 1110/09, z dnia 25.02.2011r. II OSK 386/10). Z treści postanowienia organu I instancji wynika, iż inwestorzy przystąpili do użytkowania w roku 1996r. (okoliczność niekwestionowana w toku postępowania). Niewątpliwie od daty tej stan prawny uległ dwukrotnie istotnym zmianom. Pierwsza zmiana, przewidziana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.), wprowadziła obowiązkową kontrolę obiektu, do użytkowania którego przystąpiono z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 (art. 57 ust. 7). Druga zmiana, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, wprowadziła karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zmieniając treść ust. 7 art. 57. Ustawa ta weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Jednocześnie zgodnie z art. 4 pkt 2 niniejszej ustawy art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (przed 31 maja 2004 r.) wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Tym samym ustawodawca stworzył okres dostosowawczy dla tych inwestorów, którzy budowę zakończyli przed 31 maja 2004 r. i przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiadamiając o zakończeniu budowy właściwego organu lub przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestorzy ci mogli w okresie do 1 stycznia 2005 r. zakończyć formalnie budowę w sposób przewidziany w art. 54 bądź 55 Prawa budowlanego, skutkiem czego nie mogła zostać im wymierzona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej jednak inwestorka z uprawnienia tego nie skorzystała nie dokonując ani czynności z art. 54 ani 55 Prawa budowlanego, której celem byłoby zakończenie budowy i legalne użytkowanie wzniesionego obiektu budowlanego. Okoliczności te wskazują na prawidłowość zastosowania trybu przewidzianego w art. . 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane, z tym jednak zastrzeżeniem, iż organy winny z urzędu zastosować art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, co skutkować musiało ich uchyleniem na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 przywołanej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .