VII SA/Wa 1255/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi T. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania skargę oddala. VII SA/Wa 1255/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nakazał T. i K. S. w terminie do 30 marca 2001 r. przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. R. w L., tj. użytkowania go jako obiektu gospodarczego, poprzez wykonanie niezbędnych robót budowlanych eliminujących funkcję warsztatu samochodowego polegających między innymi na zmianie wrót garażowych na drzwi jednoskrzydłowe o wymiarach ok. 2 x 1 m oraz zamurowaniu kanałów rewizyjnych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r. wystąpili T. i K. S. opierając swoje żądanie na art. 156 § 1 pkt 2 kpa i podnosząc, że wydanie tej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem wnioskodawców zastosowana przez organy administracyjne procedura administracyjna, mająca doprowadzić do zniesienia skutków samowoli budowlanej nie powinna mieć zastosowania w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 104 w związku z art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] listopada 2000 r. nakazującej T. i K. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. R. w L. tj. użytkowania go jako obiektu gospodarczego, poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art.156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa materialnego - ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował przepis art.71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r., wobec faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Poza tym podniósł ,że postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r. zostało wznowione na wniosek T. i K. S. po czym decyzją z dnia [...] maja 200lr. organ ten odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej . Decyzja odmawiająca zmiany dotychczasowej decyzji została zaskarżona przez T. i K. S. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego stało się przedmiotem skargi T. i K. S. do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 23 lipca 2004 r. sygn. akt II S.A./Wr 2986/2001 oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001 r. w przedmiocie odmowy we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2000 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. W tej sytuacji zdaniem organu zgodność powyższej decyzji, jak i całego postępowania, z przepisami prawa została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2004 r. sygn. akt II S.A./Wr 2986/2001. Sąd oceniając w powołanym wyżej wyroku decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nie był związany granicami skargi, a więc były brane pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, które mogły mieć wpływ na ocenę jej zgodności z prawem. Organ uznał, iż w badanym przypadku wystąpiła powaga rzeczy osądzonej uregulowana w art. 365 § 1 KPC. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. wnieśli małżonkowie S. podnosząc ,iż organ nie wyjaśnił czy występują przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w kontekście art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa . Nadto zdaniem skarżących organ wadliwie uznał ,iż zgodność z prawem kwestionowanej decyzji została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2004 r. w sytuacji gdy sąd kontrolował decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania T. i K. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] listopada 2000 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Wydanie decyzji o pozwoleniu musi poprzedzać faktyczne wprowadzenie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje po stwierdzeniu przez dany organ zgodności zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami w tym techniczno budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Z art. 61 Prawa budowlanego wynika, iż użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, jest traktowane przez prawo jako obowiązek właściciela lub zarządcy, a naruszenie tego obowiązku przez samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części jest naruszeniem obowiązku prawnego w budownictwie, wymagającego obligatoryjnego zastosowania przez organ nadzoru budowlanego środków mających na celu likwidację tego naruszenia. Środki podejmowane przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej, określonej w art. 71 Prawa budowlanego uzależnione są od tego, czy samowola ta została już dokonana, czy też trwają roboty zmierzające do jej dokonania. W tym drugim przypadku organ mocą art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, może najpierw wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie decyzję w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w której może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Natomiast w sytuacji gdy inwestor dokonał już samowolnej zmiany sposobu użytkowania i użytkuje obiekt niezgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem przywracającej poprzednie użytkowanie obiektu na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Obowiązek wynikający z art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że brak jest możliwości sanowania dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, stąd też zbędnym jest dokonywanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących m.in. zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te są zbyteczne, ponieważ nawet w sytuacji gdy dokonana zmiana nie narusza zapisu planu przestrzennego zagospodarowania, nie można jej legalizować. W niniejszym przypadku, zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na warsztat samochodowy została już zrealizowana. W wyniku wizji dokonanej w dniu [...] lipca 2000 r. przez pracowników PINB dla miasta L. stwierdzono, iż w istniejącym obiekcie gospodarczym funkcjonuje warsztat samochodowy. Zmiana sposobu użytkowania na warsztat samochodowy, który w swej podstawowej funkcji był budynkiem gospodarczym, i nie stanowił uciążliwości dla otoczenia, w sposób ewidentny wpłynęła na uciążliwość przedmiotowego obiektu dla otoczenia, w związku z tym bezsprzecznie wymagała zgody na zmianę sposobu jego użytkowania. Ponieważ T. i K. S. nie legitymowali się decyzją uprawniającą do takiej zmiany sposobu użytkowania, ich działanie stanowiło samowolę budowlaną, której skutki musiały być zlikwidowane poprzez wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Decyzja taka powinna opierać się o art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie jak błędnie zastosował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. w decyzji z dnia [...] listopada 2000r., art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Uzupełniająco organ odwoławczy podniósł, iż w rozpatrywanym przypadku dokonana zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z pisma Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2000r. zgodnie z którym działka nr [...], położona przy ul. R. w L., według miejscowego planu szczególnego zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. S. w L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 1994 r. objęta jest jednostką strukturalną [...] - obecnie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowo-produkcyjna; w planie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - bez zmian .Uporządkowania wymaga istniejąca zabudowa gospodarcza . Istniejąca funkcja usługowo-produkcyjna winna być wyeliminowana. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. złożyli T. i K. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli ,że nie zostały rozpatrzone zarzuty skarżących co do naruszenia przez kwestionowaną decyzję art. 50 i 51 Prawa budowlanego . Wskazali również na naruszenie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędne uznanie ,że oparcie decyzji na art. 71 ust 3 nie miało wpływu na wynik sprawy . W ocenie skarżących kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2000 r. została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną . Wskazana w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentacja co do art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego jako właściwej podstawy prawnej decyzji potwierdza wadliwość zastosowanych przepisów , które musiały mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna . Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje ,że stan faktyczny sprawy związany ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy pozwalał na zastosowanie dyspozycji przepisu art. 71 ust 3 Prawa budowlanego . Oględziny dokonane w dniu [...] lipca 2000 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. jak i protokół przesłuchania stron z dnia [...] sierpnia 2000 r. potwierdziły, że w istniejącym obiekcie gospodarczym funkcjonuje warsztat samochodowy. Przepis art. 71 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) definiujący zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego był następujący : 1. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. 2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. 3. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skoro zatem ustalono niewątpliwie, że budynek gospodarczy skarżących został samowolnie przeznaczony pod usługi jako warsztat samochodowy to tym samym wypełniona została dyspozycja art. 71 ust 2 Prawa budowlanego gdzie mowa między innymi o podjęciu w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Dla oceny tej sytuacji nie mają znaczenia podnoszone przez skarżących okoliczności , iż działalność warsztatu samochodowego prowadzą od wielu lat zgodnie z wpisem do ewidencji działalność gospodarczej oraz, że uiszczali z tego tytułu należne podatki i opłaty. Przepisy regulujące zasady prowadzenia działalności gospodarczej nie wyłączają bowiem przepisów Prawa budowlanego , w tym konieczności uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu . Organ nadzoru budowlanego po wstrzymaniu użytkowania obiektu na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust 3 Prawa budowlanego nie mógł dokonać zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego ,bowiem sprzeciwiały się temu zapisy planu zagospodarowania przestrzennego a organ miał obowiązek odpowiedniego stosowania art. 32 Prawa budowlanego , który nawiązuje do tych przepisów . Samowolna zmiana sposobu użytkowania była sprzeczna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdzało pismo Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2000r. stwierdzające ,że działka nr [...] położona przy ul. R., w L., według miejscowego planu szczególnego zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. S. w L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 1994 r. objęta jest jednostką strukturalną [...] -"obecnie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowo-produkcyjna; w planie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna -bez zmian .Uporządkowania wymaga istniejąca zabudowa gospodarcza . Istniejąca funkcja usługowo-produkcyjna winna być wyeliminowana." W tym kontekście niezasadne są podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stosuje się odpowiednio. Zostały one zastosowane przez organ jednak stan faktyczny uniemożliwiał legalizację zmienionego sposobu użytkowania, co w konsekwencji zrodziło konieczność przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 71 ust 3 Prawa budowlanego. Oceniając prawidłowość argumentacji wskazanej w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzić należy, iż skład Sądu rozstrzygający sprawę niniejszą nie podziela zawartych tam wywodów co do tego, iż kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja powinna opierać się na art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie jak uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. w decyzji z dnia [...] listopada 2000r., przepisie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Przytoczona wyżej przez Sąd argumentacja dowodzi ,że organ prawidłowo zastosował art. 71 ust 3 w związku z art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 4 Prawa budowlanego co stanowi ,że decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, której organ także nie dostrzegł mimo odmiennej oceny co do prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej . Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji, która także odmawiała stwierdzenia nieważności wskazując na powagę rzeczy osądzonej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2004 r. o sygn. akt USA /Wr 2986/2001 należy stwierdzić , że pogląd taki jest wadliwy . Badana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] listopada 2000 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu zapadła bowiem we wznowionym postępowaniu . Ta okoliczność może być jednak dodatkową przesłanką wskazującą na prawidłowość rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. Skoro bowiem po wznowieniu postępowania poprzednia decyzja nie została uchylona to musiała być zgodna z prawem . W tym kontekście zarzuty skarżących okazały się nieskuteczne dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę -jako nieuzasadnioną- oddalił