VII SA/Wa 1257/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Wojewoda [...] w B. decyzją znak [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku C. Sp. z o.o. w W., stwierdził nieważność decyzji Kieroeniks Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1992 r. zatwierdzającej plan realizacyjny przebiegu kanału sanitarnego i sieci wodociągowej w ul. J. w W. i udzielającej pozwolenia na budowę kanału sanitarnego i sieci wodociągowej. W uzasadnieniu organ podał, iż kontrolowaną decyzją udzielono pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działkach będących we władaniu Gminy. Z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę sieci wystąpił Architekt Miejski z upoważnienia Burmistrza, postępowanie jak wynika z treści decyzji prowadzone było z wniosku Urzędu Miejskiego w W., wydana zaś decyzja nie określa komu zostało udzielone pozwolenie na budowę. Zdaniem organu zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie natomiast z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 zmieniony Dz. U. z 1976 r. nr 1, poz. 9) inwestor winien do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyć dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. W dacie wydania kontrolowanej decyzji właścicielem działki nr [...] była Gmina W.. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. f ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), o ile statut nie stanowi inaczej, zaś zgodnie z art. 46 ust. 2 powołanej ustawy zarząd może udzielić wójtowi lub burmistrzowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy. W zgromadzonym materiale nie znajdują się żadne z powyższych wymaganych upoważnień i uchwał. Wojewoda [...] pismami z dnia 15.12,2005 r.. 29.12.2005 r., 18.01.2006 r., 09.02.2006 r., 07.03.2006 r. zwracał się do Burmistrza W. o przesłanie niezbędnych dokumentów. Burmistrz W. nie przesłał żądanych dokumentów tym samym nie wykazał, iż posiadał upoważnienie do dysponowania mieniem gminy w zakresie podjęcia planowanej inwestycji - budowy sieci wodociągowego i kanalizacyjnej w ul. J. w W. Brak dowodu dysponowania nieruchomością przeznaczoną pod planowaną inwestycję stanowi rażące naruszenie powołanego art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, oraz § 21 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz W., podnosząc że inwestorem w niniejszej sprawie była Gmina i wobec tego, że decyzja została doręczona Burmistrzowi nie ma wątpliwości, że została wydana na rzecz Gminy W. Odwołujący się podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż nieokreślenie adresata decyzji może stanowić co najwyżej podstawę wniosku o sprostowanie lub uzupełnienie decyzji, podobnie jak kwestia właściwej reprezentacji Gminy. Wady w reprezentacji w świetle prawa administracyjnego są istotne, o ile wpływałyby na zakres uprawnień i obowiązków przyznanych stronie i należytą reprezentację w postępowaniu. Fakt nie przedstawienia przez Architekta Miejskiego pełnomocnictwa na piśmie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zdaniem odwołującego się okoliczności wskazane w decyzji mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale wyłącznie na wniosek Gminny. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został podpisany przez Architekta Miejskiego bez upoważnienia go przez Gminę do dokonania takiej czynności. Fakt, iż w dniu wydania kontrolowanej decyzji nieruchomość, na której planowana była inwestycja, była własnością Gminy W., nie przesądza o prawie Gminy do dysponowania nią na cele budowlane. Podmiotami właściwymi do decydowania o przeznaczeniu mienia Gminy pod jakąkolwiek inwestycję były organy gminy wskazane w ustawie o samorządzie terytorialnym. Kontrolowaną decyzję wydano mimo nieprzedstawienia dokumentu potwierdzającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele realizacji inwestycji, co stanowi rażące naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił organom naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz naruszenie art. 10 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez pominięcie właściciela urządzeń którego interesu prawnego dotyczy decyzja. Zdaniem skarżących w aktach sprawy znajduje się pismo S. z dnia [...].11.2005 r., z którego wynika, że na dzień wydania decyzji Gmina W. była właścicielem nieruchomości, na której ubiegała się zlokalizować inwestycję. Wobec tego wydane pozwolenie na budowę nie naruszało art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Brak żądanej uchwały Rady Miejskiej pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji. Wywody organu co do konieczności przedkładania uchwał Rady Gminy na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę są błędne i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa. Uzyskanie bowiem pozwolenia na budowę nie stanowi podjęcia jakiegokolwiek zobowiązania w zakresie podejmowania inwestycji w rozumieniu powołanego przepisu a tym bardziej zobowiązania przekraczającego zwykły zarząd majątkiem. Wspomniany przepis ustawy o samorządzie upoważnia radę gminy do stanowienia wytycznych czy dyrektyw co do przesłanek i sposobu zarządzania majątkiem gminy. Nie powodują one żadnych zewnętrznych skutków prawnych i wiążą jedynie organy gminy natomiast oraz nie wpływają na ważność czynności zdziałanych przez zarząd czy burmistrza. Nadto skarżący podniósł, iż jego zdaniem brak jest przesłanek z art. 156 § 1 kpa, gdyż odnosząc się do kwestii właściwej reprezentacji Gminy w postępowaniu administracyjnym należy stwierdzić, że wady w reprezentacji w świetle prawa administracyjnego są istotne, o ile wpływałyby na zakres uprawnień i obowiązków przyznanych stronie w decyzji administracyjnej a od strony procesowej na należytą reprezentację strony w postępowaniu. Oczywista jest kwestia, że decyzja została wydana na rzecz Gminy W., bowiem, co wynika to z akt sprawy, została ona skierowana do Burmistrza W., Gmina W. dalej realizowała tę inwestycję. Okoliczność, że inwestor, który otrzymał decyzję jej nie kwestionował, została ona wykonana - potwierdza, że Architekt Miejski nie przekroczył zakresu swojego umocowania. Co najwyżej można przedstawić tu zarzut, że Architekt nie przedstawił pełnomocnictwa na piśmie. Niedołączenie do podania wymaganego pełnomocnictwa jest brakiem formalnym podania; organ administracji powinien w takiej sytuacji wezwać stronę do usunięcia tego braku w trybie art. 64 § 2 kpa bądź przez podpisanie pisma przez stronę, bądź złożenie pełnomocnictwa. To uchybienie formalne nie pozostawia jednak miejsca na zarzut rażącego naruszenia prawa. Z całokształtu okoliczności nie ulega wątpliwości, że Architekt działał zgodnie z interesem inwestora i na jego rzecz. Rozważania organu I instancji, że przepis ustawy o samorządzie nie zezwalał na działanie Architekta Miejskiego w imieniu inwestora jest błędny, ponieważ każda osoba fizyczna i prawna może w postępowaniu administracyjnym działać przez pełnomocnika. Wskazane okoliczności na skutek tego, że decyzja pozwolenia na budowę była ostateczna mogą być weryfikowane co najwyżej w trybie wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa niemniej tylko i wyłącznie na wniosek Gminy Wasilków, natomiast nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast od strony materialnej organ w przedmiotowym postępowaniu nie wykazał aby wykazana wada wpłynęła w jakkolwiek sposób na prawa i obowiązki Gminy oraz innych stron postępowania lub rażąco wpłynęła na treść decyzji w sposób, który nie daje się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Nadto skarżący podniósł, że tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy pominęły w postępowaniu nadzwyczajnym Spółkę z o.o. Wodociągi B. właściciela sieci. Na organach ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia stron i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pominięcie właściciela urządzeń, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ podniósł, iż wspomniana w odwołaniu i skardze Spółka z o.o. Wodociągi B. jest spółką komunalną Gminy B. i Gminy W. wykonującą zadania tych gmin w zakresie dostarczenia wody i odprowadzania ścieków. Ponieważ inwestorem przedmiotowej inwestycji jest gmina W., nie było podstaw kierowania zaskarżonej decyzji do spółki komunalnej wykonującej zadania gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] czerwca 2006 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, tj. Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1992 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i wydający pozwolenie na budowę kanału sanitarnego i sieci wodociągowej w ulicy J. w W. Art. 16 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie w pkt-cie 2-gim wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r. sygn. akt II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnioa 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95). Z takiego właśnie punktu winna być poddana kontroli kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. wydana dnia [...] września 1992 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w B. wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek C. Sp. z o.o. w W., która w złożonym w tym przedmiocie żądaniu kwestionowała jedynie przebieg inwestycji, podnosząc że został on zmieniony w stosunku do planowanego. Wobec tego, że w postępowaniu nieważnościowym kontroli podlega kwestionowana decyzja, a nie prawidłowość inwestycji na jej podstawie zrealizowanej, organ winien ustalić na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego przedmiotowym pozwoleniem na budowę i stanowiącego jego integralną część, czy planowana sieć miała przebiegać na działce będącej obecnie własnością wnioskującej Spółki i taki jej przebieg został zatwierdzony, czy też jak to sugeruje wnioskujący – przebieg ten został zmieniony w trakcie realizacji inwestycji. Ustalenie to ma istotne znaczenie dla oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego. Nadto należy podnieść, że stosownie do art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony, organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast w myśl art. 28 kpa stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie brała udziału w postępowaniu Spółka z o.o. Wodociągi B., będąca właścicielem sieci, a więc podmiot, który posiada przymiot strony w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów prawa. Zarzut niezapewnienia udziału Spółki w postępowaniu był zgłoszony przez skarżącą Gminę, lecz organ nie odniósł się do niego w sposób wyczerpujący. Poza powyższym, zdaniem składu orzekającego, organy winny w niniejszej sprawie rozważyć, czy wobec tego, że w momencie wydania kontrolowanej decyzji nie było wątpliwości, kto jest jej inwestorem i do kogo należy działka nr [...], na której ma ona być zrealizowana, nie było także sporu w tym zakresie w trakcie realizacji budowy - nieokreślenie wprost adresata decyzji i skierowanie jej do Miasta i Gminy W., poprzez doręczenie jej organowi oraz nie złożenie dokumentu potwierdzającego prawo Gminy do działki, czyli niewątpliwe wydanie decyzji z naruszeniem prawa - należy uznać za jego rażące naruszenie, tj. takie które spowodowało, że wydana decyzja wywołała negatywne skutki niemożliwe do zaakceptowania i swoje stanowisko właściwie uzasadnić. W końcu należy wskazać, że z treści przepisów art. 156 § 1 i art. 158 § 2 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa wynika, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie je z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, co powoduje, że w niniejszej sprawie organ winien ustalić czy ewentualna wada decyzji dotyczy całej inwestycji, której przebieg określał zatwierdzony plan realizacyjny, czy też jej części usytuowanej na działce nr [...] i zbadać tę kwestię z punktu widzenia skutków decyzji w sferze praworządności. Nie przesadzając o treści ponownie wydanej decyzji, zdaniem Sądu, obowiązkiem organów administracji jest wszechstronne rozpatrzenie sprawy i dokonanie pełnej oceny wszystkich wskazanych wyżej przez Sąd istotnych jej aspektów zgodnie z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 156 ust. 2 kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 pkt 1 lit. b, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.