VII SA/Wa 1258/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...]udzielającej I. i P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku T. G., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. udzielającej I. i P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła T. G. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady, wymienione w art. 156 § 1 kpa, pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. Z ustaleń organu wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 12 października 2006 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 października 2006 r. stwierdzono, że jest to budynek mieszkalno - gospodarczy, jednokondygnacyjny z poddaszem, murowany, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokryty eternitem; w ścianie tylnej budynku znajdują się dwa okna: jedno w pokoju, a drugie w łazience; część mieszkalna ma długość 10 m, część gospodarcza 15 m, szerokość całego budynku wynosi 7,70 m. Z oświadczenia P. K. wniesionego do protokołu oględzin wynika, że budynek ten został wybudowany w latach 1989-1990. I. i P. K. nabyli tę nieruchomość w 2000 r., co, jak wskazał organ, potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z aktu notarialnego Repertorium [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2000 r. P. K. oświadczył, że ani on, ani żona, nie mają żadnych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku, a od dnia nabycia nie prowadzili w budynku żadnych robót remontowych i modernizacyjnych. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 15 września 2006 r. wynika, że nie udzielono pozwolenia na budowę tego budynku i budynek ten nie został zgłoszony do użytkowania, a działka, na której został wybudowany, w okresie jego budowy była przeznaczona pod zabudowę zagrodową. Zdaniem organu, ponieważ budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a organ powiatowy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wydanym na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., zobowiązał I. i P. K. do sporządzenia i przedłożenia, w określonym terminie, oceny technicznej przedmiotowego budynku. Inwestor w dniu 8 stycznia 2007 r. przedłożył ocenę techniczną tego budynku, z której wynika, że stan techniczny obiektu jest dobry i pozwala na użytkowanie w celach mieszkalnych. Jednocześnie stwierdzono, że okna od strony północnej powinny być zamurowane cegłą pełną lub wypełnione luksferami, ponieważ ich usytuowanie nie jest zgodne z warunkami technicznymi. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał I. i P. K. zamurowanie cegłą pełną lub wypełnienie luksferami dwóch otworów okiennych oszklonych szkłem zwykłym w ścianie północnej przedmiotowego budynku, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji, w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Podczas kontroli przeprowadzonej przez przedstawiciela organu powiatowego w dniu 24 lipca 2007 r. stwierdzono, że oba otwory okienne od strony północnej zostały zamurowane. I. i P. G. pismem z dnia 12 września 2007 r. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., udzielił im pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2007 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - gospodarczego. Decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ stwierdził również, że zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. G.; zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - wydanie decyzji bez podstawy prawnej; 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - rażące naruszenie prawa - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. udzielającej I. i P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem T. G. z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. udzielającej I. i P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] ul. [...]. 3.2. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym jest formą nadzoru. Jak słusznie stwierdził organ, przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny, i bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 kpa - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Niniejszy skład orzekający stanowisko takie podziela w zupełności. W orzecznictwie przyjmuje się, że sformułowanie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2009, k. 595 i nast.) 3.3. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2007 r. udzielająca I. i P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] ul. [...], została wydana na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1989 -1990, I. i P. K. nabyli tę nieruchomość w 2000 r., na jego budowę nie zostało udzielone stosowne pozwolenie, i budynek ten nie został zgłoszony do użytkowania. Działka, na której został wybudowany, w okresie jego budowy była przeznaczona pod zabudowę zagrodową. Jak słusznie zauważył organ, skoro budynek ten został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, należało w sprawie zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeśli obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu lub zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., zobowiązał I. i P. K. do sporządzenia i przedłożenia, w określonym terminie, oceny technicznej przedmiotowego budynku. Została ona przedłożona w dniu 8 stycznia 2007 r., i wynika z niej, że stan techniczny obiektu jest dobry i pozwala na użytkowanie w celach mieszkalnych. Jednocześnie organ stwierdził, że okna od strony północnej powinny być zamurowane cegłą pełną lub wypełnione luksferami, ponieważ ich usytuowanie nie jest zgodne z warunkami technicznymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał I. i P. K. zamurowanie cegłą pełną lub wypełnienie luksferami dwóch otworów okiennych oszklonych szkłem zwykłym w ścianie północnej przedmiotowego budynku, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji, w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Podczas kontroli przeprowadzonej przez przedstawiciela organu powiatowego w dniu 24 lipca 2007 r. stwierdzono, że oba otwory okienne od strony północnej zostały zamurowane. I. i P. G. pismem z dnia 12 września 2007 r. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., udzielił im pozwolenia na użytkowanie tego budynku. 3.4. Słusznie organ zauważył, że w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji dokonywane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jej wydania, to jednak zasada ta nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków uchybienia. Ponieważ skutki danego aktu jak również skutki obciążających go uchybień, mają charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. W niniejszej sprawie zatem, ze względu na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności nie ma podstaw do uznania, że w analizowanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Słusznie zauważył również organ, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.