VII SA/Wa 126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "I. C." Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "I. C." Sp. z o.o. we W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1027/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2277/06, oddalający skargę "I." Sp. z o. o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji. W motywach wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sporu jest to, czy miejsce obsługi podróżnych (zwanej dalej MOP) w J. znajduje się w pasie drogowym autostrady [...], czyli pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady określonymi w decyzji lokalizacyjnej, czy poza tym pasem. Strona skarżąca w toku postępowania twierdziła bowiem, że MOP w J. jest zlokalizowany pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostradę [...], a więc w jej pasie drogowym i kwestionowała dokonane w tym przedmiocie ustalenia organów administracyjnych. Wskazywała przy tym na konieczność przeprowadzenia dowodu z pełnej decyzji lokalizacyjnej tej autostrady łącznie z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część. Z załącznika tego - zdaniem skarżącej - ma wynikać, iż działki, na których ma być zrealizowane miejsce obsługi podróżnych (MOP III) w J. znajdują się w liniach rozgraniczających autostradę. Wskazywała przy tym, że pomimo częściowej zmiany decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] decyzja zmieniająca zawiera dodatkowy punkt 1a powołujący się na mapy, z których jedna obejmuje teren spornej inwestycji. Zdaniem skarżącej z dokumentów tych ma wynikać, że MOP III w J. znajduje się w pasie drogowym autostrady. Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że niewyjaśnienie tej podstawowej w sprawie kwestii powoduje, iż dalsze ustalenia co do naruszenia prawa decyzją z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę są przedwczesne. Stan sprawy przedstawia się następująco : Decyzją z dnia [...] znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z zm.), po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], nr [...], z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cyt.: "...stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem terenu w ramach realizacji I-szego etapu inwestycji polegającej na budowie obsługi podróżnych MOP III przy autostradzie [...] w J., gmina Z. (działki nr [...])" stwierdził nieważności decyzji Wojewody[...], nr [...], z dnia [...], znak:[...]. Następnie decyzją z dnia [...] znak:[...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. Sp. z o.o. we W., o uchylenie, po wznowieniu postępowania, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak:[...], stwierdzającej nieważności decyzji Wojewody [...], nr [...], z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla I. dla przedmiotowej inwestycji stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak:[...], została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie nie uchylił tej decyzji bowiem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], nr [...], z dnia [...], a następnie decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego, zostały skierowane do I. na stary adres pomimo tego, że organowi znany był nowy. Oba pisma zostały doręczone w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. Poczta zwróciła je do organu z adnotacją, że adresata nie zastano, przesyłkę awizowano dwukrotnie, nie podjęto jej w terminie. Natomiast I. Sp. z o.o. podniósł w swoim wniosku, że od 1 stycznia 2004 r. nastąpiła zmiana adresu spółki na: ul.[...], [...] W., co znalazło potwierdzenie w korespondencji spółki z organem pierwszej instancji prowadzonej po 1 stycznia 2004 r. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co oznacza, że zaskarżona decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 82 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), wojewoda jest organem pierwszej instancji administracji architektoniczno-budowlanej, właściwym w sprawach dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Definicja tych obiektów i urządzeń znajduje się w przepisie § 36 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz.U.02.12.116). Wynika z niej jednoznacznie, że urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek - miejsca obsługi podróżnych, zwane MOP, wchodzą w skład pasa drogowego autostrady. W związku z tym organ stwierdził, że obiekty zlokalizowane poza pasem drogowym autostrady nie są obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, dla których właściwym organem pierwszej instancji administracji architektoniczno-budowlanej jest wojewoda. Obiekty te bowiem nie stanowią wyposażenia autostrady. Badaną decyzją Wojewoda [...] udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych przy autostradzie [...] wraz z uzbrojeniem terenu, a więc w sprawie budowy obiektu, dla którego właściwym organem pierwszej instancji administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził naruszenie właściwości przez organ administracji, co sprowadza się do stwierdzenia, iż decyzja ta jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również rażące naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ Inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku dostarczenia do organu uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad oraz naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego ponieważ do wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor załączył jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zwaną dalej WZiZT) dotyczącą uzbrojenia terenu, a więc jedynie do części zamierzenia objętego wnioskiem. Pismem z dnia 18 sierpnia 2008r. I. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W/w wniosku zarzuciła naruszenie art. 75 § 1, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. w zw. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Wskazała również na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca I. Sp. z o.o. we W. nie doręczył uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad. Wskazano także na naruszenie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie właściwości Starosty do wydania decyzji wyżej wskazanej. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu w/w wniosku dotyczącego sprawy zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak:[...],utrzymał w mocy decyzję objętą wnioskiem. Organ rozpatrując sprawę w II-ej instancji stwierdził, iż w decyzji kończącej wznowione postępowanie, będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie, zawarł szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Podniósł, iż badana decyzja Wojewody [...] zawierała wady, które zostały opisane w decyzji z dnia [...] stwierdzającej jej nieważność i które stanowiły o konieczności wycofania jej z obrotu prawnego. Organ wskazał, że argumenty Wnioskodawcy są chybione i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Skarżąca Spółka miała bowiem możliwość wypowiedzenia się w sprawie i złożenia wszelkich dowodów. Organ stwierdził, iż twierdzenie Wnioskodawcy, że jego nieruchomość "... w J. jest położona w pasie drogowym autostrady..." jest nieprawdziwe. Organ wskazał, iż wnioskodawca myli się uważając, że skoro jego działki leżą w całości lub części, w liniach rozgraniczających autostrady, (określonych w decyzji lokalizacyjnej Prezesa Rozwoju Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast), to stał się on właścicielem części pasa drogowego autostrady. Decyzja lokalizacyjna nie tworzy żadnych praw do terenu, jedynie określa przeznaczenie terenu. Teren ten stanie się częścią pasa drogowego autostrady dopiero po przejęciu go przez Skarb Państwa (przez wykupienie lub wywłaszczenie). Dodatkowo organ stwierdził, że decyzja lokalizacyjna jest podstawą do uzyskania pozwolenia na budowę jedynie dla podmiotu, na rzecz którego została wydana, a z akt sprawy wynika, że na rzecz I. Sp. z o.o. została wydana jedynie decyzja o WZiZT dotycząca uzbrojenia terenu stacji paliw. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła I. Sp. z o.o. we W. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności zagwarantowanej w jej ochrony praw nabytych oraz zakazu wywłaszczenia bez odszkodowania; - art. 82 ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie właściwości Starosty zamiast Wojewody do wydania decyzji o pozwolenie na budowę; - art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zabraniającego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi; - art. 10, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań; - art. 32 ust.4 pkt 1 art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca I. Sp. z o.o. we W. nie doręczył uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. 153, poz. 1270) Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd administracyjny. Powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 7 marca 2007r., którym oddalono skargę były wady proceduralne, na które uwagę zwracał pełnomocnik skarżącej spółki zarówno w skardze do Sądu I instancji jak i w toku postępowania administracyjnego. Naczelny Sądu Administracyjnego wskazał, że rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd nie dostrzegł, że wadliwie przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest dokonanie w sprawie oceny, czy miejsce obsługi podróżnych (zwanej dalej MOP) w J. znajduje się w pasie drogowym autostrady [...], czyli pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady określonymi w decyzji lokalizacyjnej, czy poza tym pasem. Niewyjaśnienie zaś tej podstawowej kwestii powoduje, iż dalsze ustalenia co do naruszenia prawa decyzją z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę są przedwczesne. Analizując zatem pod tym kątem będącą przedmiotem kontroli sądowej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] oraz przeprowadzone przez organ postępowanie stwierdzić należy, że nie zostało ono należycie przeprowadzone. W szczególności organ w ogóle nie doniósł się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z pełnej decyzji lokalizacyjnej autostrady łącznie z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część. Zdaniem skarżącej, z załącznika tego miało wynikać, iż działki, na których ma być zrealizowane MOP w J. znajdują się w liniach rozgraniczających autostradę. Skarżąca wskazywała przy tym, że pomimo częściowej zmiany decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] decyzja zmieniającą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] decyzja zawierała dodatkowy punkt 1 a powołujący się na mapy, z których jedna obejmuje teren spornej inwestycji. Zdaniem skarżącej, z dokumentów tych również wynika, że MOP III w J. znajduje się w pasie drogowym autostrady. Jeżeli organ orzekał na podstawie akt sprawy przesłanych Sądowi to stwierdzić należy, że nie mógł dokonać koniecznej analizy całego materiału dowodowego, gdyż w aktach administracyjnych brak jest decyzji lokalizacyjnej autostrady łącznie z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część, jak również decyzji ją zmieniającej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Tym samym, organ nie miał możliwości oceny, czy podnoszone przez skarżącą w toku postępowania zarzutu są słuszne i czy dokonane w tym przedmiocie ustalenia organów administracji są prawidłowe. W ocenie Sądu, przeprowadzone zakończone zaskarżoną oraz poprzedzającą ja decyzją, zapadło z obrazą dyspozycji przepisów art. 7 i 77 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w taki sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Natomiast zasada wskazana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie dokonać szczególnie wnikliwej analizy decyzji lokalizacyjnej autostrady łącznie z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część, jak również decyzji ją zmieniającej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Podstawową kwestią będzie zatem ustalenie przez organ, czy MOP w J. znajduje się w pasie drogowym autostrady [...], czy poza tym pasem. Ze względu na kardynalne znaczenie tego dowodu w sprawie nie uwzględniono zgłoszonego na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. wniosku skarżącej o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z decyzji lokalizacyjnej, a w szczególności z jej załącznika graficznego. W ocenie Sądu, należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego należy do obowiązków organu i dlatego Sąd nie może zastępować w tym zakresie organów administracji. Od przeprowadzenia zaś tego dowodu zależy jaki kierunek przyjmie postępowanie administracyjne. Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów, w przeciwnym razie postępowanie organu będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wskazanie podstawy prawnej decyzji, przytoczenie przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 106 ustawy p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów, ale takim nie jest dowód objęty przedmiotowym wnioskiem. Od ustalenia lokalizacji MOP zależą bowiem dalsze ustalenia co do naruszenia prawa decyzją z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również ocena właściwości organów do jej wydania, co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.