VII SA/Wa 1260/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi W. M. [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu reklamy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. M. [...] w [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania W. M. N. [...] w od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB [...]) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] nakazującej W. M. [...] demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem lampami halogenowymi na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...]w [...] -uchylił zaskarżoną decyzję PINB [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 nakazał W. M. N. [...] demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem lampami halogenowymi na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...], decyzja staje się wykonalna w dniu jej doręczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w związku z wystąpieniem organu administracji architektoniczno-budowlanej w Dzielnicy [...], dotyczącym samowolnie zamontowanej reklamy wielkoformatowej na wschodniej i południowej ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] organ powiatowy w dniu [...] lutego 2009 r., wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że firma "[...] " dokonała w dniu [...] kwietnia 2007 r., zgłoszenia zamiaru montażu przedmiotowej reklamy wielkoformatowej i przed upływem ustawowego terminu do zajęcia stanowiska przez organ administracji architektoniczno-budowlanej samowolnie zainstalowała ww. urządzenie reklamowe. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] PINB [...] nałożył na inwestora -[...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] obowiązek przedstawienia dokumentów, wynikających z trybu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z niewykonaniem nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] PINB [...] nakazał firmie [...] rozbiórkę bannera reklamowego na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...][...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz z urzędu uchylił poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] PINB [...] nakazał [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...] demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nakazał W. M. [...] demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem lampami halogenowymi na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...] Rozpoznając odwołanie W. M. N. [...] w [...] od ww. decyzji [...] WINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest reklama wielkoformatowa - siatka winylowa wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem lampami halogenowymi na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Z akt administracyjnych, w tym zawiadomienia z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, iż postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowolnie zamontowanego banera reklamowego na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania może dokonać zmiany trybu prowadzenia postępowania jeżeli uzna to za niezbędne dla wydania właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. [...] WINB podniósł, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma wejście w życie przepisu § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. (Dz. U. 1999, Nr 74, poz. 836 ze zm.) stanowiącego, iż budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. W ocenie organu materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych organu powiatowego wskazuje jednoznacznie, iż przedmiotowa reklama wielkoformatowa ogranicza dostęp światła dziennego do mieszkań w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Organu odwoławczego ustalenia te stanowią o użytkowaniu budynku w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, co obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. tj. nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] poprzez demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem lampami halogenowymi na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu zagrożenie dla zdrowia polega na niedopuszczalnym ograniczeniu światła dziennego dla pomieszczeń mieszkalnych budynku. Niezgodność inwestycji z powołanym wyżej rozporządzeniem uniemożliwia jej legalizację, ponadto nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji nakazującej demontaż nośnika reklamowego wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem. Organ dodał przy tym, że przywołane rozporządzenie nie wskazuje stopnia ograniczenia oświetlenia, z czego wynika, iż ustawodawca miał na myśli każde ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań. Odnosząc się do zarzutu W. dotyczącego prowadzonych prac remontowych i wykorzystania siatki reklamowej jako siatki zabezpieczającej organ wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia [...] Sp. z o.o., Sp. K., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na konserwacji kamienia i piaskowca elewacji budynku przy ul. [...] w [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] wynika, iż w chwili montażu reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem lampami halogenowymi na elewacjach budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], inwestor nie posiadał legitymacji prawnej do prowadzenia robót budowlanych, których zabezpieczenia miała zdaniem inwestora stanowić. W związku z ww. decyzją jak również nowo wniesionym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na konserwacji kamienia i piaskowca, dotyczące elewacji budynku przy ul. [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., inwestor nie posiadał legitymacji prawnej do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych objętych światła wskazanym zgłoszeniem. Brak uprawnienia do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych związanych z elewacją budynku uniemożliwia również legalny montaż siatki zabezpieczającej. Ponadto [...] WINB zauważył, że w toku postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych dotyczących elewacji, co potwierdza protokół z jego kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2012 r. przeprowadzonej przez PINB [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. M. ul. [...] w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez: 1. błędne zastosowanie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, 2. całkowicie dowolne uznanie przez organ orzekający, iż budynek posadowiony w [...] przy ul. [...] w [...] jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, 3. orzeczenie o nakazie rozbiórki, mimo iż siatka zabezpieczająca została zamontowana na czas trwającego remontu, 4. orzeczenie o nakazie rozbiórki, mimo braku jakiegokolwiek materiału dowodowego potwierdzającego, iż siatka zabezpieczająca wraz z konstrukcją oraz oświetleniem zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, 5. wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa materialnego, który nie ma zastosowania do postępowania dotyczącego siatki zabezpieczającej wraz z konstrukcją i oświetleniem zamontowanej na elewacji budynku, na czas prowadzonego remontu, 6. niewskazanie terminu wykonania obowiązku orzeczonego decyzją 7. błędne zastosowanie postanowień § 14 a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych i w konsekwencji błędne uznanie, iż budynek przy ul [...] w [...] jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, mimo iż trwa remont elewacji, 8. niezastosowanie postanowień § 14 a ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych i w konsekwencji błędne orzeczenie o nakazie rozbiórki siatki zabezpieczającej wraz z konstrukcją wsporczą oraz oświetleniem, mimo iż prowadzony jest remont elewacji budynku przy ul. [...], co wyłącza zastosowanie postanowień § 14 a ust. 1 ww. rozporządzenia, 9. niezastosowaniu przepisu art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w konsekwencji wydanie decyzji naruszającej zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności dyrektywę zaufania obywateli do państwa i prawa, ograniczenie prawa własności W. M. [...] poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o niekonstytucyjne postanowienia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (§ 14 a); a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 107, art. 138 kpa poprzez: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego, 2. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, 3. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, 4. nienależyte uzasadnienie decyzji, 5. niewskazanie podstawy prawnej orzeczenia, 6. niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne wydanie decyzji nakazującej W. M. N. [...] w [...] demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem lampami halogenowymi na wschodniej i południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim w niniejszej sprawie naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 kpa. Należy podkreślić, że jej istota sprowadza się m. in. do konieczności wszechstronnego rozpatrzenia przez organ I i II instancji sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a zatem z uwzględnieniem wszystkich jej elementów faktycznych i prawnych przy jednoczesnym zachowaniu tożsamości przedmiotowej sprawy. Niedopuszczalne jest zatem wykraczanie poza wspomniany przedmiot sprawy, jego zmiana lub zmiana podstawy prawnej lub trybu postępowania w toku instancji. Przyjęcie przez organ odwoławczy zupełnie innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji organu I instancji powoduje, że strona będąca adresatem decyzji nie ma możliwości wniesienia jakiegokolwiek środka odwoławczego i ustosunkowania się do rozstrzygnięcia opierającego się o zupełnie nowe przesłanki ustawowe. Pozbawia to w sposób niewątpliwy stronę możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ II instancji. W niniejszej sprawie [...] WINB działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję PINB [...], której podstawą był art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tymczasem treść normatywna obu przepisów jest różna. Zawierają one odmienne przesłanki, których spełnienie uzasadnia podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego daje bowiem ww. organom możliwość podjęcia odpowiedniej interwencji w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Natomiast art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest podstawą do nakazania przez właściwy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w sytuacji, gdy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Rozstrzygnięcie przez [...] WINB w drugiej instancji w oparciu o zupełnie nową podstawę prawną tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozbawiło w niniejszej sprawie W. M. ul. [...] w [...] prawa do zweryfikowania prawidłowości tej decyzji w toku instancji, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto należy uznać, że zarówno organ I -ej jak i II -ej instancji, w okolicznościach kontrolowanej sprawy bezpodstawnie dopatrzył się możliwości zastosowania w sprawie regulacji prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje się w rozdziale Vl Prawa budowlanego zatytułowanym - "Utrzymanie obiektów budowlanych" i stanowi że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, wielokrotnie wyrażano pogląd, iż dyspozycja omawianego przepisu odnosi się do obiektu budowlanego jako całości, nie zaś jego części, poszczególnych mieszkań, czy też urządzeń, które nie są związane z funkcją tego obiektu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2011, sygn. akt VII SA/Wa 276/11, w odniesieniu do tego przepisu "Wskazać trzeba, że art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Nie można zaakceptować zastosowania omawianego przepisu, wówczas gdy sam obiekt nie budzi zastrzeżeń w świetle jego dyspozycji, lecz w wyniku robót budowlanych zamontowano na nim urządzenia niezwiązane z funkcją tego obiektu. Należy zauważyć, że urządzenie reklamowe nie jest związane z funkcją obiektu budowlanego, lecz z jego strukturą poprzez zamocowanie reklamy. W związku z tym nie ma podstaw prawnych, aby przyjmować możliwość zastosowania art. 66 Prawa budowlanego w odniesieniu do tego urządzenia. Analogiczny pogląd wyraził np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10. Należy zwrócić uwagę, że decyzje wydawane w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego mogą być kierowane do właściciela lub zarządcy budynku, co wynika z treści art. 61 Prawa budowlanego.Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że zainstalowanie na elewacji budynku urządzenia reklamowego należy, natomiast w ocenie Sądu, zdefiniować, jako roboty budowlane, czyli jako nowe działanie inwestycyjne. Do wykonywania działań inwestycyjnych związanych z budynkiem właściwy będzie inny tryb badania i ustalania skutków podjętych robót budowlanych, a mianowicie tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego, inaczej zatem kształtować się będzie krąg stron postępowania i inny może być adresat decyzji, co wynika z treści art. 52 Prawa budowlanego. Należy również podnieść, że jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy organy koncentrując się na wpływie siatki winylowej na ograniczanie dopływu światła zaniechały przeprowadzenia dodatkowych istotnych czynności dowodowych, nie ustalając na przykład, czy siatka wraz konstrukcją wsporczą i elementami oświetlenia jest zawieszona na terenie i w granicach nieruchomości należącej do W., czy też zajmuje pas drogowy. W ocenie Sądu, dokonanie takich ustaleń jest zasadne, ponieważ jego skutkiem może być udział w postępowaniu zarządcy drogi, a także wyjaśnienie, czy inwestor legitymował się jego zgodą na zajęcie pasa drogowego w myśl art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w pasie drogowym (również w przestrzeni nad drogą), a do takich robót należy zaliczyć zainstalowanie reklamy, nie wynika tylko ze zgody właściciela budynku położonego poza granicą pasa drogowego, chociaż zgoda taka inwestorowi również jest niezbędna, lecz z decyzji, wydanej przez zarządcę drogi, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prowadząc na nowo postępowanie PINB [...] będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku oraz zobowiażany będzie do prowadzenia postępowania w oparciu o tryb określony w art 51 Prawa budowlanego ustalając właściwego adresata decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.