VII SA/Wa 1262/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska –Śpiewak ( spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez M. G. bramy wjazdowej wbudowanej w ogrodzenie. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor M. G. wykonała bramę w ogrodzeniu, która służy jako wjazd na posesję. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2004 r. stwierdzono, że wykonane roboty nie są samowolą budowlaną, ponieważ na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W związku z tym, w ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] września 2004 r. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak: [...]. Zdaniem organu odwoławczego wadliwie przyjęto, że wykonane roboty nie stanowią samowoli budowlanej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż organ powiatowy umarzając postępowanie administracyjne nie wyjaśnił w żaden sposób, czy przed wykonaniem bramy wjazdowej inwestor winien dokonać stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czy też w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb określony w art. 49b albo art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nadto organ stopnia powiatowego umorzył postępowanie w sprawie wykonania bramy wbudowanej w ogrodzenie, gdy tymczasem postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie budowy garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010r., po rozpoznaniu skargi M. G., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz charakter wydanego rozstrzygnięcia przesądzają o konieczności dokonania zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy wjazdowej w ogrodzeniu na dz. nr [...] w I. Stwierdzenia takiego jednak w żaden sposób organy obu instancji nie odniosły do ustaleń faktycznych. W szczególności nie jest pewne czy rzeczywiście roboty polegające na przerobieniu istniejącego ogrodzenia i wbudowaniu w nie bramy wjazdowej wymagało zgłoszenia. Nadto, w ocenie Sądu, z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynikało, aby organ analizował podstawowe dla sprawy zagadnienie, to jest czy decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w owym czasie przez organ nadzoru budowlanego musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem wymagają tego zasady praworządności postrzeganej nie tylko formalnie. Ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r., wydana została z naruszeniem prawa. Nie stwierdził jednak jej nieważności, bowiem, w jego ocenie, naruszenia prawa nie było rażące. Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r. Organ uznał, iż nie było przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, ponieważ przedmiot i podmiot postępowania nadal istnieją. Wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: budowa ogrodzeń od strony dróg, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Takiego zgłoszenia, jak wynika z akt sprawy, inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w dniu [...] sierpnia 2004 r. Jednak z postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], przekazującego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek M. G. o pozwolenie na budowę zadaszenia wjazdu na posesję i montażu bramy wjazdowej na działce nr [...] w m. L. ul. P. wynika, że sporne roboty zostały wykonane przed dokonaniem w/w zgłoszenia. Ponadto organ zaznaczył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie budowy garażu przez M. G. na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L., natomiast decyzja została wydana w przedmiocie umarzenia postępowania w sprawie wykonania bramy wbudowanej w ogrodzenie. Również, co podniósł organ, w kontrolowanej decyzji błędnie wskazano numer działki objętej prowadzonym postępowaniem. Zdaniem organu nadzoru, postępowanie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nastąpiło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez dokonania w jego toku kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, co rzutowało na rażącą wadliwość podjętego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter i istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia wskazał, iż organ stopnia powiatowego umorzył postępowanie administracyjne bez dokładnego wyjaśnienia, czy samowolnie wykonane roboty budowlane wymagały akceptacji właściwego organu architektoniczno-budowlanego, a więc czy inwestorka miała obowiązek dokonania ich zgłoszenia. Podobnie jak organ pierwszej instancji, podkreślił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie wykonania bramy wbudowanej w ogrodzenie przez M. G. zam. w L. ul. P. [...] dz. nr [...], gdy tymczasem postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie budowy przez M. G. garażu na dz nr [...] w L. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w ocenie organu nadzoru, oznaczał, iż jego umorzenie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie zgodziła się M. G. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej, nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie umorzył postępowanie w sprawie wbudowanej bramy w ogrodzenie, choć postępowanie wszczął w sprawie budowy garażu. W czasie wizji organ ustalił bowiem, że garażu nie wybudowano natomiast wykonano roboty związane z wymianą bramy wjazdowej na nową. Zarzuciła organom brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz nie wykazania przepisu, który został rażąco naruszony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozpoznając sprawę w tym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Podkreślić nadto należy, że organ nadzoru tak jak w postępowaniu zwykłym zobligowany jest prowadzić postępowanie z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organy ponownie rozpoznające sprawę przeprowadziły postępowanie administracyjne, z naruszeniem w/w podstawowych zasady prawa administracyjnego, które zobowiązują do stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r. Wskazać należy, iż organy administracji orzekały po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2173/09. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji publicznej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także, po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W sprawie niniejszej taka okoliczność nie zachodzi. Stwierdzić należy, iż organy orzekające ponownie po wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. nie zastosowały się do wskazań i wytycznych w nim zawartych. Motywy zawarte w zaskarżonych decyzjach stanowią praktycznie powielenie argumentacji zawartej we wcześniejszej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r" znak: [...]. Oznacza to, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zarówno art. 7, 77 k.p.a., jak również art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie zrealizować wskazania co do dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. i dać temu wyraz w podjętym na nowo rozstrzygnięciu. W szczególności odniesienie się do wskazania Sądu, iż "Gdyby postępowanie dotyczące przedmiotowej bramy wjazdowej nie wiązało się z koniecznością wydania decyzji rozbiórkowej, to w ocenie Sądu, jego nawet wadliwe umorzenie nastąpiło bez rażącego naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania byłoby wówczas swoistą legalizacją, albowiem zamknęło organowi drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończyło bieg postępowania w odniesieniu do określonego przedmiotu". Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.