VII SA/Wa 1262/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółka z o.o. w [...] jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylająca zaskarżoną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] w części określającej termin wykonania nakazanych czynności oraz wyznaczająca nowy termin ich wykonania: do dnia [...] maja 2017 r. i utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Miejski Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), nakazał Zarządcy obiektu, firmie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], doprowadzić kamienicę przy ul. [...] w [...], objętą ochroną konserwatorską ze względu na usytuowanie na obszarze historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych pod nr [...] (decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r.) do poprzedniego stanu poprzez usunięcie samowolnie umieszczonych nośników reklamowych: - reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi, zlokalizowanej w górnej części ściany szczytowej wschodniej budynku, - reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi, zlokalizowanej w prawej części ściany szczytowej wschodniej budynku, - reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi i elementami oświetlającymi, zlokalizowanej w górnej części ściany szczytowej południowej budynku w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 30 października 2014 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami stwierdzono, że ściany szczytowe kamienicy wielkomiejskiej położonej w [...] przy ul. [...], zajęte są przez reklamy wielkoformatowe, na które nie uzyskano zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków, który to obowiązek nakłada na Inwestora treść art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotowa kamienica wybudowana została pod koniec XIX wieku, figuruje w gminnej ewidencji zabytków miasta [...]. Ponadto leży na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego pod numerem [...] (decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r.) oraz uznanego za Pomnik Historii "[...] - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego". Również przedmiotowa kamienica znajduje się na obszarze Parku Kulturowego ulicy [...] powołanego na mocy Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...].[...]). W toku prowadzonego postępowania przedstawiono organowi decyzję wydaną przez Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z [...] sierpnia 1994 r. dotyczącą udzielenia pozwolenia na montaż konstrukcji paneli informacyjno-reklamowych oraz decyzję wydaną przez Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z [...] stycznia 1997 r. dotyczącą udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na umieszczeniu reklamy na elewacji budynku. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, iż istniejące na ścianach szczytowych wschodniej i południowej przedmiotowego budynku wielkoformatowe siatki reklamowe wraz z elementami mocującymi i oświetlającymi nie zostały uzgodnione z właściwymi służbami konserwatorskimi, a więc ich montaż nastąpił samowolnie. Organ zaznaczył przy tym, że na mocy art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powyższe prace wymagały uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. W dalszych rozważaniach organ pierwszej instancji powołał przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem, właściwy konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności. Wskazał także, że czynienie z zabytkowej architektury nośnika treści reklamowych jest jednoznaczne z niewłaściwym korzystaniem z zabytku oraz wpływa negatywnie na jego wygląd. Zaznaczył też, że reklamy wielkoformatowe wraz z elementami mocującymi i oświetleniowymi - siatki reklamowe, umieszczone na ścianach szczytowych południowej i wschodniej przedmiotowego budynku, mają negatywny wpływ na walory zabytkowe zarówno samego obiektu, jak i jego otoczenia. Przede wszystkim reklamy wielkoformatowe nie tylko przesłaniają budynek, ale także istotnie zmieniają jego wygląd zewnętrzny i proporcje, przez co wydaje się on tracić swój charakterystyczny kształt i cechy. Zwrócił uwagę, że reklamy negatywnie wpływają na zabytkowy układ urbanistyczny i zespół budowlany ul. [...]. Rozpoznając odwołanie przez [...] Spółka z o.o. w [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r., po przedstawieniu przebiegu postępowania, wyjaśnił, iż właściwość rzeczowa organu pierwszej instancji wynika z faktu, że kamienica przy ul. [...] w [...], zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego ulicy [...] wraz z zabudową na odcinku od ul. Pl. [...] do ul. [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr. [...] decyzją Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jak podał Minister stanowi przepis art. 45 ust. pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący, że w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ pierwszej instancji jednoznacznie ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za samowolne zamontowanie urządzeń reklamowych, tj. reklam wielkoformatowych wykonanych na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi, zlokalizowanych w górnej i prawej części ściany szczytowej wschodniej oraz w górnej części ściany szczytowej południowej budynku, jest zarządca obiektu, tj. [...] Sp. z o.o. Dalej, organ odwoławczy ustosunkował się do podnoszonych zarzutów w odwołaniu. Po pierwsze wskazał, że samo wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia, nie wyłącza organu konserwatorskiego od prawa i obowiązku do prowadzenia postępowania w związku z wykonanymi samowolnie działaniami przy zabytku. Wyjaśnił, że na ocenę legalności wykonanych działań i ich wpływu na wartości zabytkowe chronionego budynku, decyzja Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. i [...] stycznia 1997 r. udzielające pozwolenia na umieszczenie reklamy na elewacji przedmiotowego budynku nie maja wpływu, bowiem nie zwalniają one od obowiązku uzyskania pozwolenia, zgodnie z art., 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno było zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać rozkopywać ani dokonywać żadnych zmian. Zgodnie art. 27 ust. 3, przepis ust 1 stosował się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Zatem umieszczenie nośników reklamowych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagało uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Przedstawione decyzje organu administracji budowlanej nie były pozwoleniami w rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury. W tej sytuacji zasadne było w ocenie organu odwoławczego podjęcie określonych działań przy zabytku przez organ pierwszej instancji, gdyż z ustaleń organu jednoznacznie wynika, że przedmiotowe reklamy wielkoformatowe umieszczono na ścianach szczytowych budynku przy ul. [...] w [...] bez uzyskania pozwolenia konsekratorskiego, naruszając tym samym art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister odniósł się ponadto do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 kpa, przyznając fakt nieprawidłowego doręczenia decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, uznając jednocześnie, że naruszenie powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż pełnomocnik skutecznie wniósł odwołanie. Za nietrafne uznał naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 kpa. Odnosząc się do argumentu, przedstawionego w odwołaniu, wskazującego na naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieusuwanie reklam umieszczonych na innych budynkach znajdujących się na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ulicy [...], wskazał, że zakres przedmiotowy niniejszego postępowania, ściśle ogranicza organ do oceny omawianych działań podjętych przez [...] Sp. z o.o. przy budynku przy ul. [...], a nie nieokreślonych innych obiektów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję, skarżąca [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na jego treść, w szczególności przepisów art. 7 i art. 8 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; II. przepisów postępowania mających wpływ na jego treść, a mianowicie art. 12 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wnikliwy i wyczerpujący zebrać, a także rozpatrzyć cały materiał dowodowy i wydać decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego; III. art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego o równości obywateli wobec prawa i prawie do równego traktowania przez władze publiczne. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że w jej ocenie nie można uznać, że stan faktyczny został ustalony w sposób rzetelny. Przede wszystkim podniosła, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wnikliwie kwestii pozwoleń wydanych w latach 90. Nie zostało bowiem jednoznacznie ustalone, czy w przedmiotowej sprawie nie zostały wydane pozwolenia konserwatorskie na umieszczenie reklam wielkoformatowych. Autor skargi argumentował, że nawet jeżeli okazałoby się, że faktycznie zezwolenia konserwatorskie nie zostały udzielone to obie decyzje pochodzą sprzed przeszło 20 lat i skarżąca nie była informowana o konieczności uzyskania dodatkowych pozwoleń. Skarżąca, działając w zaufaniu do organów administracji umieściła reklamy wielkoformatowe, zgodnie z decyzjami. Wzruszenie decyzji po 20 latach bez wątpienia podważa zaufanie obywatela do państwa. Nie jest on bowiem pewien, czy dysponując ostateczną decyzją administracyjną i działając zgodnie z nią po kilku lub kilkunastu latach nie okaże się, że jego działania są bezprawne. Spółka zwróciła uwagę na naruszenie art. 32 Konstytucji, wywodząc, że skoro cala ulica [...] jest wpisana do rejestru zabytków to wygląd poszczególnych budynków nie może wpływać negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny. Skoro tak to winny zostać usunięte wszystkie reklamy szpecące ten układ, w szczególności reklamy znajdujące się na frontach pięknych zabytkowych kamienic. Jednocześnie podała, iż dwie z reklam (w przedmiotowej sprawie) umieszczone są na ścianie wschodniej tyłem do ulicy [...], co oznacza, że są one niewidoczne. Natomiast trzecia reklama na ścianie południowej umieszczona jest bokiem do ulicy. Ściany nie zawierają żadnych elementów ozdobnych, które byłyby zasłonięte. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2017 r., powołanej na wstępie, stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jego treścią, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przepis art. 44 ust. 4 (w myśl którego osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w ust. 2), stosuje się odpowiednio (v. art. 45 ust. 2 ww. ustawy). Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie do art. 36 ust. 5 tej ustawy, pozwolenie to, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Stosując ww. przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż stan faktyczny wypełnia dyspozycję wskazanej regulacji. Ustaliły bowiem, iż na elewacjach wschodniej i południowej kamienicy przy ul. [...] w [...] wykonano tego rodzaju prace, które wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków. Ustaliły również jednoznacznie, że podmiotem odpowiedzialnym za samowolne zamontowanie urządzeń reklamowych, tj. reklam wielkoformatowych wykonanych na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi, zlokalizowanych w górnej i prawej części ściany szczytowej wschodniej oraz w górnej części ściany szczytowej południowej budynku, jest zarządca obiektu, tj. [...] Sp. z o.o., która nie uzyskała tego rodzaju zezwolenia. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że kamienica przy ul. [...] w [...] zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego – wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1b, ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami, układ urbanistyczny podlega ochronie jako zabytek nieruchomy. Stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, zgodnie natomiast z punktem 13, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z zacytowanych definicji ustawowych wynika, że w ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. W związku z tym realizacja reklam wielkoformatowych, na terenie układu urbanistycznego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Sąd podziela ustalenia organów konserwatorskich, ze zamontowanie reklam wielkoformatowych na obiekcie wchodzącym w skład układu urbanistycznego, wpływa negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny i zaburza ukształtowany układ przestrzenny. Zaznaczyć tu również należy, ze funkcja reklamowa prowadzi do zmiany wyglądu zabytku, co warunkuje konieczność uzyskania stosownego pozwolenia zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. Reklama jako element "całkowicie obcy" historycznej architekturze, zaburza ukształtowany układ przestrzenny. Ponieważ inwestor (strona skarżąca) takiej zgody nie uzyskała koniecznym stało się zastosowanie sankcji z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o czym orzekły w sprawie organy nadzoru konserwatorskiego, zobowiązując skarżącą Spółkę do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie przedmiotowych nośników reklamowych w zakresie opisanym w kontrolowanej decyzji. Nadto, Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi o charakterze procesowym, sprowadzających się do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa. Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia (w tym, z przyczyn przedstawionych powyżej). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 kpa, a uzasadnienie prawne i faktyczne wykazuje zasadność podjętego rozstrzygnięcia (w prawidłowo ustalonym w sprawie stanie faktycznym). Nie doszło zdaniem Sądu do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Powoływanie się przez stronę skarżącą na okoliczność usunięcia wszystkich reklam na ul. [...] w kontekście art. 32 Konstytucji RP, jest o tyle chybione, że organy podobnie jak Sąd rozpoznawały konkretną, indywidualną sprawę a nie zbiorowo wszystkie reklamy na innych kamienicach, które mogą być przedmiotem odrębnych postępowań. Końcowo należy stwierdzić również, że podnoszone kwestie pozwoleń budowlanych z lat 90-tych nie mają znaczenia dla oceny konserwatorskiej. To rzeczą strony skarżącej było wykazanie istnienia pozwolenia konserwatorskiego na umieszczenie reklam wielkoformatowych. Słusznie zatem organ odwoławczy przywołał treść art. 27 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, zgodnie z którym bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno było zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać rozkopywać ani dokonywać żadnych zmian. Tym samym - umieszczenie nośników reklamowych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagało uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego, również w dacie wydawania pozwoleń budowlanych w latach 90-tych. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż skarżąca nie wykazała następstwa prawnego po spółkach których dotyczyły pozwolenia organów architektonicznych (k: 46, 47, 48 akt sądowych). Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.