VII SA/Wa 1263/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla(spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. C. i K. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 71 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zgłoszenia K. C. i Z. C. z dnia 1.12.2011r. wnosił sprzeciw co do zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na budynek mieszkalny na dz. nr ew. [...] przy ul. P. w R. W uzasadnieniu organ podał, że po dokonaniu zgłoszenia postanowieniem z dnia [...].12.2011 r. został na inwestora nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez doprowadzenie dokumentacji do zgodności z art. 71 ust. 2 Prawo budowlane (w ocenie organu przedłożona dokumentacja przedstawiała przebudowę przedmiotowego budynku). W dniu 5.01.2012 r. inwestor złożył poprawioną dokumentację. Kolejnym postanowieniem z dnia [...].01.2012 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez doprowadzenie do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na to wezwanie, inwestor złożył pismo Urzędu Gminy [...] z dnia 17.01.2012r. będące interpretacją § 9 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego, że "dla terenów MN/U plan zakazuje lokalizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz zakazuje adaptowania budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne." W ocenie organu opinia ta nie mogła jednak być podstawą do przyjęcia przedmiotowego zgłoszenia, gdyż ocena zgodności przedmiotowego zgłoszenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do organu administracji architektoniczno – budowlanej. K. C. i Z. C. wniosły odwołanie od decyzji Starostwa [...] z [...].01.2012 r., o sprzeciwie co do planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] w R. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazały na treść § 9 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po wschodniej stronie Al. [...] (Uchwała Rady Gminy [...]. nr [...] z [...].12.2005 r., Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr 24, poz. 823 z 26.02.2006 r.). Podnosiły, że ich zamiarem nie jest zlokalizowanie drugiego budynku na działce, ale adaptacja istniejącego budynku warsztatowego na mieszkalny. Biorąc pod uwagę pismo Urzędu Gminy [...] - to jest zaświadczenie Wójta Gminy z 23.05.2011 r., stwierdzające, że: "zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 9 pkt 1a", oraz opinię zastępcy Wójta Gminy [...] z dnia 17.01.2012 r., w której stwierdzono, że: "zakaz adaptacji budynków (...) użytkowych na cele mieszkalne (...) dotyczy tych sytuacji, kiedy w wyniku zmiany użytkowania tych budynków powstałby na działce więcej niż jeden budynek mieszkalny", organ powinien uznać, iż nie występuje sprzeczność z planem. Istniejący obecnie budynek, określony jako usługowy, znajduje się na terenie zabudowy przeznaczonej również na funkcje mieszkaniowe, w tym na rozwój tej funkcji, która dodatkowo jest określona jako podstawowa. Obiekt ten był początkowo zaprojektowany i użytkowany jako warsztat elektrotechniczny. Jego charakterystyka techniczno-budowlana spełnia wymogi dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o czym świadczy załączona do wniosku ekspertyza techniczna. Zamierzona zmiana sposobu użytkowania nie stoi w sprzeczności z wymogami prawa budowlanego. W szczególności nie narusza art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, mówiącego o niedopuszczalnych skutkach zmiany sposobu użytkowania. Nie wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ zakres planowanych prac ogranicza się do odnowienia kuchni i łazienki oraz bieżącej konserwacji instalacji wodno-kanalizacyjnej i malowania pomieszczeń. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. C. i K. C. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., zgłaszającej sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] przy ul. P. w miejscowości R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że w jego ocenie organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do treści § 9 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po wschodniej stronie Alei [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził, że ten przepis planu wyraźnie zakazuje adaptowania budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne. Wbrew interpretacji ww. przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaprezentowanej w piśmie Urzędu Gminy R. z dnia 17 stycznia 2012 r., nie można uznać, że gdy na działce nie ma budynku mieszkalnego, to dopuszczalna jest adaptacja budynku warsztatowego na mieszkalny. Interpretacja Urzędu Gminy R. przedłożona przez wnioskodawczynie nie wiąże organów administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ to do nich należy dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania nie wymaga wykonania robót budowlanych, jak również tego, że w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia "adaptacja", organ II instancji zauważył, iż adaptacja jest przystosowaniem czegoś do użytku innego niż pierwotnie zakładano. Zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowego na mieszkalny stanowi adaptację o której mowa w § 9 pkt 9 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z. C. i K. C. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. W jej uzasadnieniu wskazały, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w R. po wschodniej stronie Al. [...] (Uchwała Rady Gminy R. nr [...] z dn. [...].12.2005 r., Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr 24, poz. 823 z dn. 26.02.2006 r.) stanowi w § 9 pkt 1a - "dla terenów MN/U plan ustala zachowanie i rozwój: funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zakresu: domów jednorodzinnych wolnostojących oraz bliźniaczych (...) jako funkcji podstawowej". Zgodność zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 23.05.2011 r. w którym stwierdzono, że "zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 9 pkt 1a". Plan zagospodarowania stanowi dalej w § 9 pkt 9" - "dla terenów MN/U plan zakazuje lokalizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz zakazuje adaptowania budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych.", ale nie precyzuje pojęcia adaptacja. Interpretację tego przepisu planu w kontekście zakazu adaptacji, zawierało pismo zastępcy Wójta Gminy [...] z dnia 17.01.2012 r. - "w myśl tego zapisu należy rozumieć, że zakaz adaptacji w/w budynków dotyczy sytuacji, kiedy w wyniku zmiany użytkowania tych budynków powstałby na działce więcej niż jeden budynek mieszkalny". Termin adaptacja nie występuje i nie jest zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane. W tym przypadku zakres prac ograniczałby się tylko do odnowienia istniejącej kuchni i łazienki oraz bieżącej konserwacji instalacji wodno-kanalizacyjnej i malowania pomieszczeń. Na działce nie ma innych budynków, a po zmianie sposobu użytkowania byłby tylko jeden dozwolony planem budynek mieszkalny. Zmiana sposobu użytkowania nie stoi w sprzeczności z wymogami Prawa budowlanego, w szczególności nie narusza art. 71 ust. 5 pkt 1 i 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało uwzględnić. W niniejszej sprawie jako powód wniesienia sprzeciwu co do zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego istniejącego na dz. nr ew. [...] przy ul. P. w R. na budynek mieszkalny, organy podały niezgodność takiej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym należy przytoczyć, a następnie odnieść się do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w R. po wschodniej stronie Al. [...] (Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dn. [...].12.2005 r., Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr 24, poz. 823 z dn. 26.02.2006 r.) Plan ten w § 9 pkt 1 lit. a, stwierdza: "dla terenów MN/U plan ustala zachowanie i rozwój: funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zakresu: domów jednorodzinnych wolnostojących oraz bliźniaczych (...) jako funkcji podstawowej". Dalej w § 9 pkt 9 plan precyzuje: "dla terenów MN/U plan zakazuje lokalizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce oraz zakazuje adaptowania budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne". W ocenie Sądu wykładni przepisów obowiązującego planu miejscowego dla terenów położonych w R. po wschodniej stronie Al. [...] (Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].12.2005 r.) dokonać należy z uwzględnieniem celu jaki można wywieźć z tych regulacji, a nie tylko przy pomocy językowych dyrektyw wykładni i gramatycznego znaczenia poszczególnych zapisów, w tym o zakazie adaptacji m. in. budynków gospodarczych na cele mieszkaniowe. Niewątpliwe plan przewiduje zachowanie i rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie istnieją zapisy planu dotyczące ograniczeń w zabudowie terenu które wskazują, iż chodzi o uniemożliwienie nadmiernego zagęszczania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan stanowi bowiem m. in. o minimalnej wielkości działek budowlanych i określa ją na 500 m2, zakazując zabudowy działek mniejszych niż minimalne. Dlatego całościowe odczytanie sensu zawartych w planie zapisów, pozwala na stwierdzenie, iż nie zakazuje on adaptacji rozumianej jako zmiana sposobu użytkowania dotychczas istniejącego budynku o charakterze gospodarczym (warsztatowym) na budynek o charakterze mieszkalnym, jeśli tylko zachowane zostaną wymogi co do wielkości działki oraz gdy poprzez zmianę sposobu użytkowania działki nie dojdzie do jej nadmiernego zagęszczenia, czyli na danej działce po zmianie sposobu użytkowania istnieć będzie tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Na takie rozumienie zapisów planu powołuje się również skarżąca przedstawiając stanowisko organów gminy (opinia Zastępcy Wójta Gminy [...] z dnia 17.01.2012 r., gdzie stwierdzono, że: "w myśl tego zapisu należy rozumieć, że zakaz adaptacji w/w budynków dotyczy sytuacji, kiedy w wyniku zmiany użytkowania tych budynków powstałby na działce więcej niż jeden budynek mieszkalny" oraz Wójta Gminy [...] z 23.05.2011 r. w którym stwierdzono, że "zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 9 pkt 1a"). Oczywiście ww. stanowisko organów gminy nie wiązało organów architektoniczno- budowlanych orzekających w sprawie przedmiotowego zgłoszenia, ale powinno być asumptem do poszerzonej interpretacji zapisów planu, bez ograniczenia się do gramatycznej wykładni § 9 pkt 9 ww. planu. Zatem w ocenie Sądu decyzja o sprzeciwie organów w sprawie zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania nie mogła nastąpić z powołaniem się na sprzeczność zamierzonego sposobu użytkowania z planem, gdyż zdaniem Sądu taka sprzeczność nie występuje. Wobec wadliwej wykładni przepisów obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy obu instancji wydały wadliwe decyzje o sprzeciwie, co do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na budynek mieszkalny na dz. nr ew. [...] przy ul. P. w R. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.