VII SA/Wa 1264/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez J. M. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...]WINB") z dnia [...] września 2017 r., znak: [...]. Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "PINB w L.") z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] nakładającą na J. M. w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki fragmentu budynku gospodarczego na działce ew. nr [...], obręb [...] N., oraz wykonania w granicy działek ew. nr [...] i nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1160/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę J. M. na decyzję [...]WINB z dnia [...] września 20017 r. Pismem z dnia 14 października 2019 r. J. M., wniosła o uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2017 r. w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. [...]LWINB odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2017 r. Od ww. decyzji odwołanie złożyła J. M. Po rozpatrzeniu odwołania, GINB skarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji może nastąpić na podstawie art. 154 § 1 lub art. 155 k.p.a. Następnie organ przytoczył treść ww. przepisów i wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że możliwość zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., dotyczy jedynie decyzji uznaniowych, w których organ ma swobodę w orzekaniu i w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy wskazał, że przepisu tego nie można natomiast stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, czyli bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Następnie organ odwoławczy podniósł, że decyzja, której zmiany w trybie art. 155 k.p.a. domaga się skarżąca, została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ nie ma możliwości odstąpienia od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w przypadku nieprzedłożenia w terminie przez inwestora projektu zamiennego. Organ odwoławczy podkreślił, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji, bez względu na wolę stron, nie jest w ogóle możliwa w trybie art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących postępowania dowodowego organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem dopuszczalności jej uchylenia bądź zmiany w aspekcie, nie tylko interesu społecznego lub słusznego interesu strony, ale także przepisów szczególnych, które nie mogą sprzeciwiać się takiemu działaniu. Organ podsumował, że z uwagi na brak możliwości uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2017 r. w trybie art. 155 k.p.a., należało utrzymać w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła J. M. Zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. polegający na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nieodniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych poprzez: - błędną ocenę znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami [...] a działkami [...] i [...], a w szczególności zawartej ugody dotyczącej przebiegu granic na skutek którego cały budynek gospodarczy znajduje się w działce skarżącej; - nieprawidłową ocenę, że uwzględnienie wniosku skarżącej o uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do ominięcia przepisów prawa, zniweczenia działań organu nadzoru budowlanego, podczas gdy wszystkie działania skarżącej zmierzają do zalegalizowania inwestycji budowlanej poprzez wszczęcie i zakończenie przed Wójtem Gminy L. w sprawie [...] postępowania rozgraniczeniowego, celem uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzyskanie przez skarżącą projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, co do którego wydano nakaz rozbiórki; - art 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 roku. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z dnia 25 maja 2020 r., objętego obowiązkiem rozbiórki na mocy decyzji PINB w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. na okoliczność wykonania obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem zmian wynikających z prac budowlanych zgodnie z decyzją PINB w L. z dnia [...] stycznia 2016 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2017 r., nakładającą na skarżącą w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki fragmentu budynku gospodarczego na działce ew. nr [...], obręb [...] N., oraz wykonania w granicy działek ew. nr [...] i nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Tytułem przypomnienia, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17, LEX nr 2569306). Podstawą prawną decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2017 r., której uchylenia domaga się skarżąca był art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Brzmienie tego przepisu, prowadzi do wniosku, że jego norma, nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego, lecz obliguje do zastosowania – w razie niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 3 – jednej z sankcji: - nakazania zaniechania dalszych robot budowlanych bądź - rozbiórki obiektu lub jego części, bądź - doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego Skarżąca w toku postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., nie kwestionowała faktu nieprzedłożenia w odpowiednim terminie projektu budowlanego zamiennego. Organ wobec niespełnienia przez skarżącą wymogów określonych w decyzji PINB w L. z dnia [...] stycznia 2016 r., nie miał więc możliwości wydania innej decyzji. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że decyzja, której uchylenia domaga się skarżąca, nie miała charakteru uznaniowego. Należy zgodzić się ze skarżącą, że decyzja ta nakładająca na stronę określony obowiązek, jest decyzją na podstawie której strona "nabyła prawo", co jednak nie zmienia poglądu dotyczącego niemożności uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że nie jest ona decyzją uznaniową. Należy z tym miejscu przywołać kolejną tezę z przytoczonego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17, zgodnie z którą decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma (podobnie jak decyzja wydana na podstawie art. 48) charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki, to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na interes strony. Przepis 51 ust. 5 (podobnie jak art. 48) Prawa budowlanego należy więc traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1155/18, LEX nr 3041303, w razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 k.p.a., nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, op. cit.s. 840; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36). Ponadto z uwagi na to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie może być ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją, nie mogła zostać uwzględniona argumentacja przedstawiona przez skarżącą. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.