VII SA/Wa 1265/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. jest postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., nr [...], wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylające postanowienie Prezydenta W. z [...] września 2008 r., nr [...] i umarzające postępowanie organu I instancji, w następujący stanie faktycznym: W dniu 8 sierpnia 2008 r. A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, w zakresie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu położonych na posesji przy ul. M. [...] w W. Pismem z 12 sierpnia 2008 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Jako stronę postępowania uznał m.in. współwłaścicieli działki o nr ew. [...] położonej przy ul. M. [...] w W., ustalając ich dane na podstawie informacji z rejestru gruntów. W dniu 27 sierpnia 2008 r. wpłynęło do organu pismo M. L. z 26 sierpnia 2008 r., w którym oświadczył, iż jest jedynym właścicielem - spadkobiercą posesji przy ul. M. [...] w W., administruje tą nieruchomością i okresowo tam zamieszkuje. To spowodowało, iż pismem z 12 września 2008 r. organ wezwał M. L. do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez niego tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. M. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Następnie, Prezydent W. postanowieniem z [...] września 2008r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu ustalenia kręgu stron w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 4 września 2008 r. w siedzibie organu stawił się M. L. i oświadczył, że J. L. i L. L.(według informacji z rejestru gruntów współwłaściciele działki nr ew. [...]), są to jego zmarli dziadkowie, których jest spadkobiercą, jednak postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze przeprowadzone. Wskazał też, że M. L. przedłożył na powyższą okoliczności dowody, ale były one niewystarczające aby uznać, że przysługuje mu przymiot strony. Po rozpatrzeniu zażalenia A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone orzeczenie z [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji, uznając, iż w sprawie nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, iż obszar oddziaływania rozbiórki nie obejmuje działki nr ew. [...], co oznacza, że spadkobierców po zmarłych właścicielach wskazanej działki nie można zaliczyć do kręgu podmiotów posiadających status strony w postępowaniu. W wyniku wniesionej przez M. L. i E. N. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1759/09, uchylił wyżej wskazane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w wypadku wniesienia zażalenia organ II instancji może działać tylko w obrębie zaskarżonego postanowienia, a więc może tylko rozpatrywać "sprawę" zakończoną tym postanowieniem. W sytuacji, gdy wniesiono zażalenie na incydentalne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, organ II instancji nie ma żadnej kompetencji do ingerowania w sprawę główną i w postępowanie toczące się przed organem I instancji. Jest on organem II instancji ("odwoławczym") tylko dla sprawy zakończonej postanowieniem, na które wniesiono zażalenie. Sąd zaznaczył, iż Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z 2 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wa 1744/92 wskazał, iż "przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w I instancji w wypadku, gdy przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego jest tylko zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2010 r., nr [...], uchylił -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- postanowienie Prezydenta W. z [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż śmierć właścicieli działki bezpośrednio graniczącej z planowaną budową – J. L. i L. L., nie stanowi powodu do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że wobec faktu, iż spadkobiercy zmarłych nie zgłosili się celem uregulowania praw do spadku (M. L., który oświadcza, że jest jedynym spadkobiercą po dziadkach, pomimo wezwania nie przedstawił dokumentu, z którego wynika, że przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z projektowaną inwestycją), w omawianej sprawie występuje tzw. spadek nieobjęty. W takiej zaś sytuacji należy przyjąć, iż realizacja obowiązku zapewnienia udziału stron powinna polegać na zastosowaniu art. 30 § 5 k.p.a., a więc na wystąpieniu przez organ I instancji do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., M. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazał, iż Wojewoda [...] pominął całkowicie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1759/09 i kolejny raz podjął błędną proceduralnie decyzję. Powołując się na wyżej wskazany wyrok i na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podniósł, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w I instancji w wypadku, gdy przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego jest tylko zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Ponadto zarzucił organowi, że ten nie odniósł się do faktu, że skarżący przedstawił dowód w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, a co za tym idzie nie ma już żadnych wątpliwości, że objął spadek i jest właścicielem posesji nr [...] przy ul. M. w W.. W tym zakresie zarzucił organowi naruszenie przepisów procesowych. Do skargi załączył m.in. kopie prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabyciu spadku z [...] sierpnia 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., nr [...]. Powyższym rozstrzygnięciem organ uchylił postanowienie Prezydenta W. z [...] września 2008 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w zakresie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. M. [...] w W. i umorzył postępowanie organu I Instancji. Orzeczenie to zapadło na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1759/09, co nie jest bez znaczenia dla jego legalności, albowiem zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazanym wyrokiem z 19 stycznia 2010 r. Sąd uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r., mocą którego organ uchylił postanowienie Prezydenta W. z [...] września 2008 r., nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w wypadku wniesienia zażalenia organ II instancji może działać tylko w obrębie zaskarżonego postanowienia, a więc może tylko rozpatrywać "sprawę" zakończoną tym postanowieniem. W sytuacji, gdy wniesiono zażalenie na incydentalne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, organ II instancji nie ma żadnej kompetencji do ingerowania w sprawę główną i w postępowanie toczące się przed organem I instancji. Powołując się na orzecznictwo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wyraźnie, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego jest tylko zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Rozwijając przedstawione powyżej stanowisko Sądu, należy zauważyć, iż stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, iż w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie znajduje także art. 138 k.p.a., regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Zatem, gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, iż ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący "...umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. To zaś oznacza, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 626). Zatem, zgodnie ze stanowiskiem Sądu przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z 19 stycznia 2010 r., Wojewoda [...] -stwierdzając wadliwość postanowienia o zawieszeniu postępowania I instancji- powinien był postanowienie to uchylić ze wskazaniem przyczyn wydania takiego orzeczenia w uzasadnieniu, powstrzymując się od orzekania "o umorzeniu postępowania pierwszej instancji", w wyniku "odpowiedniego" zastosowania przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Do umorzenia postępowania głównego przy rozstrzyganiu sprawy wpadkowej nie miał bowiem żadnej kompetencji. Tymczasem, orzekając po wyroku Sądu, Wojewoda [...] zupełnie nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku i po raz kolejny wydał niezgodne z prawem rozstrzygnięcie, którym nie tylko uchylił zaskarżone postanowienie, ale także umorzył postępowanie organu I instancji. Nie dostrzegł zupełnie oceny prawnej Sądu dokonanej na tle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie incydentalnej jaką jest zawieszenie postępowania. To zaś czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na jego wydanie z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji z naruszeniem również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy. Reasumując, brak uwzględnienia przez Wojewodę [...] -przy ponownym rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania- oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu z 19 stycznia 2010 r., skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego w sprawie postanowienia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a to oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Dlatego też Sąd podzielił w całości zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze. Nadto i niezależnie od powyższego, Sąd za zasadne uznał również zarzuty procesowe przedstawione w treści skargi, tj. dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z następujących przyczyn. Orzekając ponownie, po wyroku Sądu, Wojewoda [...] obowiązany był powtórnie przeanalizować zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu z [...] maja 2010 r. uznał, iż w sprawie "mamy do czynienia z tzw. spadkami nieobjętymi", albowiem spadkobiercy zmarłych nie zgłosili się celem uregulowania praw do spadku. Wskazał, iż M. L., który oświadcza, że jest jedynym spadkobiercą po dziadkach, pomimo wezwania nie przedstawił dokumentu, z którego wynika, że przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z projektowaną inwestycją. W tej sytuacji organ przyjął, że realizacja obowiązku zapewnienia udziału stron, powinna polegać na wystąpieniu przez organ I instancji do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku, tj. skutkować zastosowaniem art. 30 § 5 k.p.a. Z załączonych przez skarżącego do skargi dokumentów oraz z samej skargi wynika tymczasem, iż postępowanie spadkowe po zmarłych J. L. i L. L. zostało przeprowadzone, a M. L. jest jedynym właścicielem działki o nr ew. [...] przy ul. M. [...] w W. W aktach sądowych sprawy znajdują się złożone przez skarżącego w kopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] i [...] sierpnia 2009 r. (a więc sprzed daty wydania zaskarżonego orzeczenia). To zaś świadczy o tym, iż Wojewoda [...] nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie (czym naruszył w stopniu istotnym ww. przepisy), a w konsekwencji nie uwzględnił nowych okoliczności, mających niewątpliwe znaczenie dla zastosowania art. 30 § 5 k.p.a. Oceniając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić poczynione powyżej uwagi Sądu i wydać stosowne rozstrzygnięcie, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (w zakresie koniecznym do ustalenia, czy zawieszenie postępowania przed organem I instancji było i czy jest nadal zasadne). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd postanowi na posiedzeniu niejawny, po uprzednim złożeniu przez stronę skarżącą wniosku o uzupełnienie wyroku co do kosztów na podstawie art. 157 § 1 ww. ustawy.