VII SA/Wa 1265/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. N.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie – Miasto [...] pozwolenia na modernizację sieci tramwajowej w [...] na terenach położonych wzdłuż ulic: [...] w [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23). 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, że [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Wnioskodawczyni podnosi, że jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej oraz posiada udział ([...]) w użytkowaniu wieczystym działki nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Z odpisu księgi wieczystej wynika, że powyższy udział [...] w użytkowaniu wieczystym działki nr ewid. [...] jest związany z odrębną własnością lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...]. Z projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] (projekt zagospodarowania terenu – TOM PZT.1 – rys. nr PZT.1.1.05) wynika, że budynek mieszkalny nr [...] jest położony na działce nr ewid. [...], zaś na części działki nr ewid. [...] zaplanowano powierzchnię utwardzoną płytami granitowymi oraz powierzchnię utwardzoną kostką betonową. Organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), zamieszczonym w rozdziale 4 ustawy – Zarząd nieruchomością wspólną, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd (por. post. WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1171/08). Tym samym, prawa do samodzielnego udziału, tj. obok wspólnoty, w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się więc poprzez jego członkostwo we wspólnocie, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie. Członek Wspólnoty Mieszkaniowej może wystąpić we własnym imieniu jako strona postepowania administracyjnego w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Tym samym, zdaniem organu, kluczowym dla wyniku przedmiotowego postępowania jest ustalenie, czy [...] legitymuje się własnym indywidualnym interesem prawnym, który uzasadniałby udział wnioskodawczyni w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. GINB wskazał, że z akt organu wojewódzkiego wynika, że wszczęcie na wniosek [...] tego postępowania zostało poprzedzone wezwaniem wnioskodawczyni do wykazania indywidualnego interesu prawnego w sprawie, w odpowiedzi na co wnioskodawczyni stwierdziła, że skoro nie wyraziła zgody na zmianę przeznaczenia swojego gruntu, to Prezydent [...] nie mógł nim dysponować; zajął bezprawnie jej grunt i inwestycję wykonał wbrew przepisom prawa budowlanego, z których wynika, że żadna inwestycja, nawet wykonana, nie może pogorszyć dotychczasowych warunków osób trzecich; Prezydent [...] pomijając ją jako stronę uniemożliwił wykazanie, jak zmieni się na jej niekorzyść obszar oddziaływania inwestycji na otoczenie, i w jakim stopniu te negatywne zjawiska mają wpływ na jej osobę; inwestycje polegające na wprowadzeniu pod budynkiem, w którym mieszka, ruchu pojazdów mechanicznych, szczególnie transportu komunikacji miejskiej spowodowało zwiększenie zapylenia, hałasu i drgań; spaliny, kurz i hałas, których dotychczas nie było, mają istotny wpływ, jak twierdzi [...], na jej zdrowie, a także negatywny wpływ na jej mieszkanie, przede wszystkim ze względu na brak badań wytrzymałościowych budynku - na drganie wywołane ruchem wszelkich pojazdów. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie [...] nie wykazała posiadania indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Zdaniem organu, wskazywane przez wnioskodawczynię okoliczności takie jak hałas, kurz, spaliny, ruch pojazdów mechanicznych i drgania nie stanowią o interesie prawnym wnioskodawczyni, lecz co najwyżej o interesie faktycznym, który, pomimo, że istotny dla zainteresowanej, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Skoro zatem [...] nie posiada legitymacji prawnej w sprawie, to zdaniem organu, należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji. Organ wskazał również, odnosząc się do zarzutów [...], że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez rażący sposób oceny materiału dowodowego jak i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 6. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie – Miasto [...] pozwolenia na modernizację sieci tramwajowej w [...] na terenach położonych wzdłuż ulic: [...] w [...], i umorzył postępowanie organu I instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 7. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Podkreślić należy, że organ odwoławczy, nie może umorzyć postępowania przed organem I instancji bez wcześniejszego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, podlega bowiem rygorom z art. 138 kpa. Organ odwoławczy nie może przy tym umorzyć postępowania na podstawie art. 105 kpa, ponieważ zakres decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 kpa. Zauważyć należy, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w zw. z art. 105 kpa. 8. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie – Miasto [...] pozwolenia na modernizację sieci tramwajowej w [...] na terenach położonych wzdłuż ulic, m. in. [...] w [...]; wnioskodawczyni nie była stroną tego postępowania. Słusznie organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś, czy dany podmiot posiada przymiot strony w określonym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają określone uprawnieni lub obowiązki. Podkreślić należy, co wynika już z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowo-administracyjnego, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a zgodnie z ust. 2 - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z przepisu tego wynika, że decydujące znaczenie dla określenia, kto poza inwestorem jest stroną takiego postępowania, ma pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania jest zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z akt sprawy wynika, co wskazano wyżej, że skarżąca [...], która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie – Miasto [...] pozwolenia na modernizację sieci tramwajowej w [...] na terenach położonych wzdłuż ulic, m. in. [...] w [...], nie była stroną tego postępowania. Jest ona członkiem wspólnoty mieszkaniowej oraz posiada udział w użytkowaniu wieczystym działki nr ewid. [...] który jest związany z odrębną własnością lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jak ustalił organ, budynek mieszkalny nr [...] jest położony na działce nr ewid. [...], a na części działki nr [...] zaplanowano powierzchnie utwardzoną płytami granitowymi oraz powierzchnię utwardzoną kostką betonową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1917/15 (LEX nr 2073628) stwierdził, że właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego. Co do zasady stosownie zaś do art. 21 ust. 1 ustawy z 1994 r., o własności lokali sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Słusznie stwierdził GINB, że członek wspólnoty mieszkaniowej może jednak wystąpić we własnym imieniu jako strona postępowania administracyjnego, w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Jednakże, w niniejszej sprawie [...], pomimo wezwania przez organ nie wykazała posiadania indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. Okoliczności podniesione przez skarżącą - takie jak hałas, kurz, spaliny, ruch pojazdów mechanicznych i drgania nie stanowią o jej interesie prawnym, lecz ewentualnie o interesie faktycznym, który jednakże nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. II OSK 2266/13 (LEX nr 1956712) stwierdził, że przyjęcie jako zasady, iż w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd, a jako wyjątek - uznanie za stronę tego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, właściciela lokalu, który wykaże się własnym, indywidualnym interesem prawnym, nie narusza przepisów art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 27 ustawy z 1994 r. o własności lokali. Powyższe oznacza bowiem, że właściciel lokalu, który pragnie włączyć się w proces inwestycyjno-budowlany współdziałając w zarządzie nieruchomością wspólną może - jeśli legitymuje się interesem prawnym - wystąpić w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania, może też - niezależnie od tego, czy posiada interes prawny, czy też nie - w toku całego tego procesu realizować uprawnienia kontrolne względem zarządu, przeciwdziałając niewłaściwym w jego ocenie decyzjom samego zarządu lub całej wspólnoty. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 9. Odnosząc się do zarzutów [...], że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, GINB prawidłowo uznał, że okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dodać jedynie należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są to postępowania nadzwyczajne, odrębne, oparte na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, i nie mogą być stosowane zamiennie (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. Wydanie. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 507 – 508). 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.