VII SA/Wa 1266/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 51 ust. 5, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust.1 pkt. 2, ust. 4, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623), dalej Prawo budowlane, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej kpa, nakazał T. C. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], w L., gm. [...], wskazując, że ww. obowiązek podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się decyzji. Z akt sprawy wynika, że 28 lipca 2005 r. organ powiatowy wszczął na wniosek A. C. postępowanie w sprawie obiektów budowlanych na działkach nr ew. [...], [...], [...] w L.. Podczas kontroli w dniu 3 listopada 2005 r. ustalono, że na działce nr ew. [...] znajduje się parterowy budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym niepodpiwniczony (1 m x 13,20 m) usytuowany ścianą zachodnią z otworami okiennymi i drzwiowymi przy granicy z działką nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. wstrzymano roboty budowlane i nałożono obowiązek złożenia oceny technicznej obiektu. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. ([...]) organ powiatowy nałożył na T. C. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. do 7 września 2006 r. Następnie, pismem z dnia 12 listopada 2013 r. organ wezwał do wykonania ww. obowiązku w terminie 30 dni. Jednak inwestor obowiązku nie wykonał Organ powiatowy powołał art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego i wskazał, że zaniechanie dalszych robót w tej sprawie nie ma zastosowania, gdyż taką decyzję wydaje się przy braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty nie powodują zagrożenia i są zgodne z przepisami techniczno- budowlanymi. Oceny zagrożenia i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi dokonuje się na podstawie złożonej dokumentacji. Organ nie miał możliwości dokonania takiej oceny, gdyż inwestor nie przedłożył dokumentów. Podkreślił, że stan budynku przed wydaniem pozwolenia na budowę nie istniał, wprawdzie przy decyzjach dotyczących m.in. rozbudowy, przebudowy, nadbudowy można określić stan poprzedni budynku, jednak takiej możliwości nie ma w tym przypadku. Jedyną możliwością jest Zatem rozbiórka ww. budynku. Z uwagi na fakt, iż inwestor wykonał roboty budowlane z odstępstwami od pozwolenia na budowę poprzez zmianę wielkości, usytuowania i ilości Otworów okiennych i drzwiowych oraz wykonaniu dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zachodniej ww. budynku, zasadne było nałożenie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania inwestora – T. C., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że art. 51 Prawa budowlanego normuje różne sytuacje. W tej 6prawie stwierdzono istotne odstępstwo, w postaci otworów okiennych i drzwiowych w ścianie graniczącej z działką nr ew. [...], co jest sprzeczne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedłożenie projektu zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz legalizację samowolnych zmian. Jeżeli inwestor nie wywiąże się z nałożonego obowiązku zastosowanie znajduje art. 51 ust. 5. Odpowiadając na zarzut odwołania, że inwestor nie jest już właścicielem ww. obiektu, powołują się na art. 52 cyt. ustawy, organ wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązki wymienione w art. 50 - 51 nakłada się na inwestora, bowiem z treści ww. przepisu nie wynika, aby prawo innej osoby do nieruchomości, nie będącej inwestorem przesądzało negatywnie bądź pozytywnie o rozstrzygnięciu w przedmiocie rozbiórki, obiektu jako sprawce samowoli budowlanej Następnie dodał, że ww. budynek zrealizowano w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1993 r. ([...]). Należało zatem rozważyć możliwość nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skoro ; roboty prowadzono na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (nieusuniętej z obrotu prawnego), to nie można uznać, że jest to przypadek samowoli budowlanej podlegającej rozbiórce. Organ dodał, że w aktach nie ma również zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co stanowi kwalifikowana wadę procesową (art. 10 kpa). Nadto stwierdził, że postępowanie prowadzono przewlekle, z naruszeniem art. 5 kpa i art. 36 kpa. Organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 77 i 80 kpa. w stopniu Uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia co do jej istoty. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 kpa oraz ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. C. i zarzucając opieszałość postępowania dotyczącego obiektów budowlanych na ww. działkach wniosła o Uchylenie wszystkich decyzji wydanych z naruszeniem prawa i nakazanie organowi powiatowemu podjęcie czynności w celu zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2014 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Zgodnie z art. 134. § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc ; jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z : innych przyczyn niż w niej podniesione. Rozważania w niniejszej sprawie - z uwagi na żądanie skarżącej uchylenia wszystkich decyzji wdanych z naruszeniem prawa i nakazania organowi pierwszej instancji zachowania niezbędnego do zakończenia sprawy po prawie dziewięcioletniej bezczynności - należy poprzedzić wskazaniem, że przedmiotem kontroli Sądu, oddanym na wstępie zakresie, była wyłącznie decyzja [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nakazującą, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawo budowlane, rozbiórkę budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie mogła być zatem poddana ocenie Sądu sygnalizowana przez skarżącą opieszałość i zauważona przez organ odwoławczy przewlekłość postępowania organu pierwszej instancji. Na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje bowiem odrębna skarga do sądu administracyjnego (art. 149 § 1 ppsa). Z tych samych przyczyn nie mogły stanowić przedmiotu kontroli w rozpatrywanej sprawie decyzje wydane w sprawach dotyczących innych obiektów budowlanych wymienionych w piśmie wyjaśniającym skarżącej skierowanym do Sądu w dniu 22 sierpnia 2014r. Podobnie, ze względu na charakter cywilny, a nie administracyjny bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy pozostawała argumentacja skarżącej przedstawiona w Odrębnym piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. wskazująca, że najwłaściwszym i najprostszym wyjściem z sytuacji byłoby podpisanie aktu notarialnego zamiany działek według "Umowy dobrowolnej" z dnia 2 lutego1994r. Niezależnie jednak wskazać należy, że stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego, który uprzednio wydał decyzję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3, do sprawdzenia czy obowiązki nałożone tą ostatnią decyzją (czy przedstawiono projekt budowlany zamienny) zostały przez zobowiązanego wykonane w terminie. W przypadku stwierdzenia ich niewykonania organ nadzoru wydaje decyzję: nakazującą zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego część, bądź -doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ nadzoru ma zatem trzy możliwości zakończenia postępowania legalizacyjnego w przypadku nieprzedstawienia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Najdalej dotkliwym jest rozbiórka obiektu lub jego części, którą ze względu na najdalej idące skutki, należy stosować tylko w sytuacji braku możliwości zalegalizowania stwierdzonych istotnych odstępstw poprzez doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z powyższym, co do zasady, słusznie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu powiatowego było rozważenie możliwości nałożenia obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, to jest zgodnego z projektem budowlanym Zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1993 r. ([...]). Uszło jednak uwadze organu wojewódzkiego, że powyższa decyzja została usunięta z obrotu prawnego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. - w trybie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego - tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. ([...]), którą organ powiatowy nałożył na T. C. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy naruszył zatem art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć Istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, pomimo iż słusznie wskazał organ odwoławczy, że obowiązki wymienione w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, wobec treści art. 52 Prawa budowlanego, należy w pierwszej kolejności nałożyć na inwestora, jednak - w ocenie Sądu - winien być to inwestor posiadający tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu wykonanie nakazów. Wprawdzie w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 971/10, LEX nr 758643), jednak będzie to dopuszczalne w szczególnych sytuacjach, na przykład gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, bądź właściciel nieruchomości domaga się wydania ww. nakazów. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do objęcia nakazem tylko tej części obiektu, która stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tylko w przypadku ustalenia, iż rozbiórka obiektu w tej części nie jest możliwa, organ może nakazem objąć cały obiekt budowlany. Skoro w niniejszej sprawie odstępstwa od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1993 r. polegały na zmianie wielkości, usytuowania i ilości otworów okiennych i drzwiowych oraz wykonaniu dodatkowo takich otworów, to organ powiatowy winien był w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieje możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki wyłącznie w zakresie wprowadzonych istotnych odstępstw od projektu budowlanego np. poprzez zamurowanie luksferami otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych m.in. w ścianie znajdującej się w granicy z działką skarżącej nr ew. [...]. Wobec niedokonania - z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa i 80 kpa w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego - ustaleń w powyższym zakresie stanowisko organu powiatowego należało ocenić jako co najmniej przedwczesne. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 orzekł jak w pkt I i II wyroku.