VII SA/Wa 1268/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi B P, A P i E na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. informującego, że wnioskodawcom B P, A P i E P nie przyznano statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o przyzwoleniu na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w/w pismo stanowiło odpowiedź na pisma pełnomocnika wnioskodawców z dnia [...] października 2015 r. i [...] listopada 2015 r., w których zwrócił się on o "uznanie wnioskodawców za strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę na posesji położonej w [...] dz. ew. [...]". Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] wyjaśnił, że po dokonaniu analizy projektu budowlanego organ architektoniczno- budowlany uznał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości objętej inwestycją wobec czego wnioskodawcom nie przyznano statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Na przedmiotowe pismo Starosty [...] nie służy odwołanie. Organ wskazał, że środek zaskarżenia w postaci odwołania jest prawnym środkiem kontroli decyzji wydanej po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania administracyjnego. Pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. nie stanowi decyzji tj. aktu administracyjnego zawierającego składniki określone w art. 107 kpa i wydanego w trybie określonym w kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B P, E P i A P wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenie art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podnosili, że postępowanie niniejsze jest postępowaniem o uznanie skarżących za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących Starosta [...] wydał rozstrzygnięcie nazywane przez organy "pismem", w którym odmówił uznania skarżących za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, Wojewoda [...] zaś postanowieniem stwierdził, niedopuszczalność odwołania od "pisma" i błędnie pouczył, że od postanowienia Wojewody skarga nie przysługuje. Skarżący podnieśli, że postanowienie Wojewody jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie i rozstrzygającym co do istoty sprawy a więc zgodnie z brzemieniem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje na nie skarga do sądu. Ponadto skarżący podnieśli, że "pismo" wydane przez Starostę [...] zawiera wszystkie elementy wystarczające, aby uznać je za decyzję administracyjną a mianowicie zawiera: 1. określenie organu – w sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości że Starosta [...] jest organem administracyjnym; 2. adresata – nie ulega wątpliwości, że "pismo" zostało skierowane personalnie do skarżących reprezentowanych przez pełnomocnika; 3. rozstrzygnięcie w sprawie – nie ulega wątpliwości, ze odmowa uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygnięciem w sprawie o uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym; 4. podpis osoby upoważnionej – "pismo" zostało podpisane " z upoważnienia Starosty [...]" – a nie jest sprawą strony badać, czy osoba podpisująca oficjalne dokumenty emitowane na papierze firmowym Starosty i wysyłane z jego adresu ma stosowne pełnomocnictwa – zatem nie ulega wątpliwości, że decyzję podpisała osoba uprawniona do takich działań. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna . Sąd skontrolował postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] informującego, że wnioskodawcom nie przyznano statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że od postanowienia tego kończącego postępowanie w sprawie wnioskodawcom przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, a więc zawarło w nim mylne pouczenie. Podstawą prawną postanowienia jest przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) stosownie do którego organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne . Przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, jako że w myśl art. 127 § 1 kpa odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że pismo Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. informujące, że wnioskodawcom nie przyznano statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę nie ma cech decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługiwało od niego odwołanie. W/w pismo jest jedynie czynnością materialno-techniczną o charakterze informacyjnym. Podkreślić należy, że decyzja musi być podjęta na mocy odpowiedniego przepisu prawa być przejawem władczej woli organu skierowanym na zewnątrz oraz rozstrzygać konkretną sprawę indywidualnie. Takich cech nie posiadało pismo Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., a zatem zaskarżone postanowienie stwierdzające od niego niedopuszczalność odwołania odpowiada prawu. Należy też wskazać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną postępowania. Stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 kpa nie można jednak wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 kpa. Tym samym organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie podmiotu niebędącego organizacją społeczną do postępowania nie wymaga formy procesowej (wyrok NSA z 9 września 1998 r. IV SA 2027/96 i WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2008 r. II SA/Bk 60/08). Ustalenie zaś, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawy co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art.104 § 2 2 kpa). Złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w już toczącym się postępowaniu administracyjnym nie skutkuje wszczęciem (będzie odmową wszczęcia) nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie tego wniosku, a jedynie powoduje powstanie po stronie organu obowiązku do odniesienia się do tego wniosku w decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do istoty. W realiach niniejszej sprawy taką sprawą było postępowanie w sprawie pozwolenia na przebudowę z termomodernizacją wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych na przedszkole niepubliczne oraz na rozbiórkę części budynków przy ul. [...] w [...], które zakończyło się wydaniem decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W tamtym zakończonym już postępowaniu organ ustalał obszar oddziaływania obiektu i krąg podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony tego postępowania z mocy art. 28 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Z powyższych względów kontrolowane postanowienie odpowiada prawu, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718).