VII SA/Wa 1269/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1269/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm, zwana dalej Kpa) w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 1988r., Nr [...] Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...], udzielającej Przedsiębiorstwu Usług Inwestorskich Gospodarki Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie dodatkowych okien (3 sztuki) w południowej ścianie budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 1988r. rażąco naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Wojewoda [...] wskazał, że projektowane zamierzenie nie spełniało norm zawartych w powyższym rozporządzeniu. Ponadto, w ocenie organu I instancji, usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki nie zwalnia organów administracji z przestrzegania przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane zgodnie, z którym obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym możliwość prawidłowego i optymalnego zabudowania użytkowania działki sąsiedniej również w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu. Decyzją z dnia [...] maja 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy materiału dowodowego wynika, iż na ścianie granicznej (południowej) powstały 3 nowe otwory okienne znajdujące się na wysokości ok. 1 m nad powierzchnią dachu sąsiedniej kamienicy. Zgodnie z § 203 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, obwiązującego w dacie wydania rozpatrywanej decyzji, otwory w ścianach oddzieleń przeciwpożarowych powinny mieć zamknięcia zapewniające spełnienie wymagań co do odporności ogniowej. Dopuszcza się również wypełnienie płaszczyzn luksferami lub cegłą szklaną, na powierzchni nie większej niż 10% ściany, przy czym ogólna powierzchnia otworów zamykanych i wypełnianych luksferami nie może przekraczać 25 % powierzchni ściany. Organ II instancji zauważył, że projekt przedmiotowej inwestycji zawiera opinię Alojzego Zdunka rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który potwierdził zgodność projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że weryfikowana decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1988r., w sposób rażący naruszyła § 203 pkt 1 w/w rozporządzenia. Ewentualna nowa opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych może stać się podstawą do wznowienia postępowania w w/w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: * art. 156 §1 pkt. 2 Kpa polegające na jego niezastosowaniu i utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1988r. nr [...], mimo iż orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; * art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja zezwalająca na wybudowanie okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...] w sposób rażący naruszała uzasadnione interesy trzecich oraz podstawowe zasady ochrony przeciwpożarowej, jakim powinny odpowiadać elementy budynków, w tym wskazane w § 36 ust 1 pkt 10 w zw. z art. i 203 ust 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. (Dz. U. 1980.17.62) reguły określające minimalne odległości budynków i zasady ochrony przeciwpożarowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego budynków mieszkalnych; * § 10 oraz 202 i 203 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki * Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnienie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pozytywnie oceniającej projektowane prace budowlane w zakresie wybicia okien w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami bezpośrednio do siebie przylegającymi wyłącza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa Zakazujące umieszczania otworów okiennych i drzwiowych w budynkach posadowionych w odległości bliższej niż 4m; * art. 10 § 1 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego; bez udziału wszystkich stron, tj. z pominięciem J. P., A. P. i E. K. - współwłaścicieli posesji przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła w skardze strona. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów art. 7 i 77 Kpa wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności (prawdy obiektywnej), co oznacza, że organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności, nie ocenił zebranego materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji jest zbyt skrótowe i lakoniczne. Kwestionowana decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania - trybie nieważnościowym, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 Kpa. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Podnieść jednocześnie należy, iż stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy wskazać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, iż decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1988r., Nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę trzech okien zawiera opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który potwierdził zgodność projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu, samo takie stwierdzenie jeszcze nie oznacza, że badana decyzja w postępowaniu nieważnościowym nie narusza rażąco prawa. Wskazać należy, że z przepisu § 203 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że otwory w ścianach oddzieleń przeciwpożarowych powinny mieć zamknięcia zapewniające spełnienie wymagań określonych w § 202. Dopuszcza się również wypełnienie płaszczyzn ściany luksferami lub cegłą szklaną, jednak na powierzchni nie większej niż 10% ściany, przy czym ogólna powierzchnia otworów zamykanych i wypełnianych luksferami nie może przekraczać 25% powierzchni ściany. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali czy przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia w/w przepisu oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974r, tj. naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego, mając na uwadze, iż o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu w/w przepisu można mówić jedynie wtedy, kiedy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1032/06). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbada także czy to naruszenie ma charakter zwykłego czy też rażącego, przyjmując, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia -charakter przepisu, który został naruszony -skutki, które wywołuje decyzja. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku natomiast orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o art. 200 powyższej ustawy.