VII SA/Wa 1269/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania organu I instancji w pozostałej części I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w części dotyczącej działek o nr ew. [...],[...],[...], II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. S.A. w P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1269/14 UZASADNIENIE Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] września 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Przedsiębiorstwa "[...]" Spółka z o. o. w [...], działającego w imieniu Przedsiębiorstwa [...][...][...] "[...]" S. A. w [...] na rozbudowę sieci łączności [...] "[...]" - linia łączności światłowodowej dla Odcinka [...] "[...]" - gmina [...], przebiegającej przez działki o wskazanych w decyzji numerach geodezyjnych. Z wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili W. C., M. G., W. K., J. M., J. M.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i art.157 § 2 stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] w części dotyczącej działek [...],[...],[...],[...],[...] w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.., tj. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Przedstawiając stan faktyczny Wojewoda podał, że w dniu 17 marca 2003 r. Przedsiębiorstwo [...][...][...] "[...]" S.A z siedzibą w [...] udzieliło Przedsiębiorstwu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do realizacji zadania polegającego na rozbudowie sieci łączności [...] "[...]" S.A. - kabel światłowodowy dla Odcinka [...] "[...]" na odcinku [...] [...] (km 0,00) - granica państwa z [...] (km 240,30) W dniu [...] kwietnia 2003 r. do Starosty [...] wpłynął, złożony przez Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o. o z siedzibą w [...], w imieniu [...] "[...]" S.A wniosek o pozwolenie na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu "[...]" sp. z o. o z siedzibą w [...], działającemu w imieniu [...] "[...]" pozwolenia na budowę omawianego zamierzenia inwestycyjnego. Dalej Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W związku z powyższym stwierdził, że Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o. o. będące osobą prawną, nie mogło być pełnomocnikiem [...] "[...]" S.A. Starosta [...] błędnie przyjął, że pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2003 r., uprawniało Przedsiębiorstwo "[...]" do podpisania i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w imieniu [...] [...] S.A. Wskazany brak formalny wniosku w zakresie wadliwego pełnomocnictwa (umocowanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do działania w charakterze pełnomocnika [...] "[...]" S.A) nie został dostrzeżony przez Starostę [...] i pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym postępowanie - nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 K.p.a. w zw. z art. 103 § 1 K.c. Organ nie powiadomił mocodawcy o ww. braku formalnym podania i nie wezwał do osobistego podpisania wniosku. Przedmiotowy wniosek, chociaż nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, został merytorycznie rozpatrzony przez Starostę [...], co jest niedopuszczalne na gruncie art. 33 § 1 K.p.a. Wobec powyższego wydając decyzję z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], Starosta [...] dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 K.p.a. zobowiązującego organ do działania na podstawie przepisów art. 33 § 1 K.p.a., poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu do tego nieumocowanego, a także - wobec ich niezastosowania - rażącego naruszenia art. 9 i art. 64 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia wniosku pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oznacza, że organ administracji prowadził postępowanie z urzędu, co w sposób rażący narusza art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl pierwszego przepisu postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego wynika natomiast, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek. Skoro zatem jak wskazano wcześniej Przedsiębiorstwo "[...]" nie było uprawnione do skutecznego wszczęcia postępowania w imieniu [...] "[...]" S.A. uzasadnionym jest stwierdzenie, że postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę zostało przeprowadzone przez Starostę [...] "z urzędu", z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał, że niezależnie od powyższego decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...] została błędnie skierowana do Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o.o. w [...]. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.4 K.p.a. oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygniecie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej, która nie może być stroną w sprawie, a zatem w sytuacji, w której organ prowadził postępowanie z udziałem osoby, która nie miała interesu prawnego, a następnie rozstrzygnął o jej prawach i obowiązkach, pomimo, że istniała osoba, która taką legitymacje posiadała. Interes prawny, o którym mowa oceniany jest na podstawie art. 28 K.p.a., bądź innych przepisów szczególnych (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pomimo braku w Prawie budowlanym definicji pojęcia inwestora, w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot, bez woli którego zamiar inwestycyjny w sensie faktycznym nie może być realizowany, jak również nie może toczyć się postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę. Jest to zatem podmiot, który przeznacza środki finansowe na zrealizowanie określonej inwestycji i organizuje proces inwestycyjny, inicjując - przede wszystkim - postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzone będą prace budowlane, zapewnia finansowanie planowanej inwestycji oraz organizuje proces budowlany. Inwestor bezpośredni może bowiem zlecić w drodze umowy cywilnoprawnej przygotowanie i realizację budowy inwestorowi zastępczemu tj. podmiotowi, który prowadzi wyspecjalizowaną działalność w tym zakresie. W takiej sytuacji umowa o zastępstwo inwestycyjne szczegółowo określa zakres obowiązków inwestora zastępczego, który zobowiązuje się wobec inwestora bezpośredniego do dokonania czynności prawnych lub usług dotyczących wykonania inwestycji. Jeśli jest to umowa typu powierniczego inwestor działa w imieniu własnym, lecz na rachunek zleceniodawcy. Natomiast przy umowie typu przedstawicielskiego inwestor zastępczy działa w imieniu i na rachunek inwestora bezpośredniego. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy: inwestorem była [...] "[...]" S.A w [...] i ww. spółka uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie z akt organu Starosty [...] nie wynika, aby pomiędzy [...] "[...]" S.A w [...], a Przedsiębiorstwem "[...]" sp. z o. o w [...] zawarta została umowa o zastępstwo inwestycyjne. Istotą pełnomocnictwa jest umocowanie udzielone przez mocodawcę do działania w jego imieniu i na jego rzecz. Z faktu udzielenia pełnomocnictwa nie wynika, iż pełnomocnik ustanowiony przez stronę nie staje się stroną posterowania. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika nie oznacza również, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego obowiązki obciążają pełnomocnika. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] wydając decyzje o pozwoleniu na budowę ww. zamierzenia na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o. o z siedzibą w [...] skierował ją do podmiotu będącego jedynie pełnomocnikiem inwestora, co stanowi kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto Wojewoda [...] nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., nr [...], obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art.156 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek [...],[...],[...],[...],[...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r., w zakresie w jakim organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo [...][...][...] "[...]" S.A. w [...], zaś w części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] odwołanie wnieśli W. C., M. G., J. M. oraz W. K.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...] natomiast w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.  W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego w zakresie w jakim nie dotyczy działek nr ew. [...],[...] oraz [...], wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegającym na merytorycznej ocenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku rozpatrzenia wniosku podmiotów nie będących stroną, a w konsekwencji z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a także art. 6 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że właścicielem działki nr ew. [...] jest W. K., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Z kolei właścicielem działki nr ew. [...] jest M. G., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...].  Kolejny odwołujący się – J. M., legitymuje się tytułem prawnym do działki nr ew. [...], co potwierdza postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] marca 198 lr., znak: [...] oraz treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Odnośnie zaś W. C. wskazał, iż w chwili obecnej nie legitymuje się tytułem prawnym do którejkolwiek z nieruchomości" objętych sporną inwestycją. Ze zgromadzonych dokumentów wynika bowiem, iż w dniu [...] lipca 2010 r. zawarta została umowa darowizny m.in. działek nr ew. [...],[...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Nie ustaliwszy powyższej kwestii Wojewoda [...] wszczął postępowanie w stosunku do całej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w weryfikowanym rozstrzygnięciu z dnia [...] lutego 2014r., zajął merytoryczne stanowisko w stosunku do całej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], pomimo że interes prawny wnioskodawców ograniczał się wyłącznie do działek nr ew. [...],[...] oraz [...]. Powyższe, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r., w części, w jakiej stwierdziła nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w zakresie działek innych aniżeli nr ew. [...],[...] oraz [...] (tj. o nr [...] i [...]) wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co zasadnie podniesiono w odwołaniu. Opisane wyżej naruszenie prowadzi do wniosku, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w zakresie działek innych aniżeli nr ew. [...],[...] oraz [...], wydane zostało także z naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w zakresie działek innych aniżeli nr ew. [...],[...] oraz [...], wydana została również z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Organ powołując się na literaturę przedmiotu wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe w dwóch przypadkach: braku decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona oraz niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie, m.in. z powodu braku przymiotu strony wnioskodawcy. Z tego względu organ wojewódzki obowiązany był umorzyć wszczęte uprzednio postępowanie w zakresie, w jakim wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "organ wydaje decyzję", który nie pozostawia organowi administracji jakiegokolwiek luzu decyzyjnego - odmiennie aniżeli ma to miejsce w art. 105 § 2 K.p.a., gdzie organ administracji publicznej "może" umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] oraz [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 9 K.p.a., art. 33 § 1 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a., a także art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o. w [...] będące osobą prawną nie mogło być pełnomocnikiem [...] "[...]" S.A. w [...]. Wskazany brak formalny wniosku w zakresie wadliwego pełnomocnictwa nie został jednak dostrzeżony przez Starostę [...] i - pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym postępowanie - nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a. W konsekwencji wniosek o pozwolenie na budowę, chociaż nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem nie pochodził od uprawnionej osoby, został merytorycznie rozpatrzony przez organ stopnia podstawowego, co powoduje w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] oraz [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6, 9, 33 § 1 oraz 64 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia wniosku pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oznacza ponadto, że organ administracji prowadził postępowanie z urzędu, co w sposób rażący narusza art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl pierwszego przepisu postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wynika natomiast, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek. Skoro zatem, jak wskazano wcześniej Przedsiębiorstwo "[...]" nie było uprawnione do skutecznego wszczęcia postępowania w imieniu [...] "[...]" S.A., uzasadnionym jest stwierdzenie, że postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę zostało przeprowadzone przez Starostę [...] "z urzędu", z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] oraz [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania, a co za tym idzie dokonana czynność procesowa, tj. złożenie wniosku o pozwolenie jest nieważna. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mając powyższe na względzie, skutki stwierdzonych naruszeń przepisów kształtujących postępowanie administracyjne, w szczególności związane z naruszeniem zasady praworządności, nie pozwalają uznać decyzji [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] oraz [...], za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także stanowisko organu wojewódzkiego, wskazujące na obarczenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] oraz [...], wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowanie do podmiotu niebędącego stroną. Jednakże ww. okoliczność, mając na względzie art. 156 § 2 K.p.a. nie może stanowić przesłanki stwierdzenia, w ww. zakresie, nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając zatem treść przepisu art. 158 § 2 K.p.a.. zasadnym jest stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] oraz [...]; wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., jednakże z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Jak bowiem wynika z akt sprawy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], doręczona została L. F. w dniu [...] października 2013r., zatem 10-letni okres przedawnienia upłynął w dniu [...] października 2013r. W powyższym zakresie podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. zasługuje na uwzględnienie. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygnięcie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej, która nie może być stroną w sprawie, a zatem sytuacji w której organ prowadził postępowanie z udziałem osoby, która nie miała interesu prawnego, a następnie rozstrzygnął o jej prawach i obowiązkach, pomimo że istniała osoba, która taką legitymację posiadała. Interes prawny, o którym mowa oceniany jest na podstawie art. 28 K.p.a., bądź innych przepisów szczególnych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż inwestorem było [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...], natomiast organ stopnia podstawowego uprawnienia i obowiązki związane z wydanym pozwoleniem na budowę przyznał Przedsiębiorstwu "[...]" sp. z o.o. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyło Przedsiębiorstwo [...][...][...] "[...]" SA w [...]. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, tj. w szczególności art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, jego art. 33 i art. 156 § 1 pkt 4 poprzez jego nieprawidłową wykładnię, 2) przepisu prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. Jednocześnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w części, w której uchyla ona decyzję organu pierwszej instancji i stwierdza nieważność decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - zapadła z naruszeniem prawa. Z tego względu w tej części decyzja ta podlega uchyleniu. Jak wskazano powyżej, Sąd uchylił decyzję organu drugiej instancji w części, bowiem organ uznał za zasadne ograniczenie postępowania nieważnościowego, prowadzonego na wniosek, wyłącznie do inwestycji zlokalizowanej na działce inicjatorów tego postępowania. Z tego względu prawidłowo organ uchylił decyzję organu I instancji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty odnośnie działek nr [...] i [...], ponieważ wnioskodawca W. C. w chwili obecnej nie legitymuje się tytułem prawnym do którejkolwiek z nieruchomości objętych sporną inwestycją. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż w dniu [...] lipca 2010 r. zawarta została umowa darowizny m.in. działek nr ew. [...],[...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Z tego względu organ zasadnie umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Nie można prowadzić postępowania nieważnościowego wobec osoby która nie legitymuje się przymiotem strony w tym postepowaniu. Odnosząc się jednak do pozostałej części decyzji organu II instancji Sąd stwierdza, że wady decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, które organ uznał za uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, takiego uzasadnienia nie mają. Wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że inwestor w postępowaniu zwykłym był reprezentowany przez podmiot, który pełnomocnikiem nie mógł być, gdyż zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy pełnomocnikiem strony była osoba prawna. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że omawianą wadę w postępowaniu zwykłym można było konwalidować w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., pouczając o tym inwestora i np. wzywając go do podpisania wniosku o pozwolenie na budowę. Ta wada postępowania nie wywiera jednak żadnego negatywnego skutku społecznego, inwestycja powstała i inwestor utożsamia się z nią. W orzecznictwie podkreśla się, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowana. Rozwijając tę kwestię wskazać należy, że z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga fakt, iż zwięzłość przepisów K.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05). W myśl art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Trzeba jednak zauważyć, że przepis art. 33 § 1 K.p.a. wyraźnie stanowi, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. A zatem przepis ten, nie nasuwający żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jednoznacznie rozstrzyga kwestię legitymacji procesowej pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym. Posiłkowe stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym nie może zmierzać do obejścia przepisu procedury administracyjnej. W sytuacji, gdy pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym została ustanowiona osoba prawna, nie mamy do czynienia z żadną z sytuacji o których mowa w art. 103 § 1 kodeksu cywilnego, dlatego przepis ten, w ocenie Sądu, nie znajduje w sprawie zastosowania. Z tego względu działanie pełnomocnika bez umocowania powinno być uzupełnione jako brak formalny w sprawie zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej w sytuacji kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym pełnomocnictwem, a organ nie wdrożył procedury z art. 64 § 2 k.p.a. W tej sytuacji działanie organu wobec takiego pełnomocnika stanowi tylko inne uchybienie. Z powyższego omówienia wypływa wniosek, że uchybienie organu polegające na niezastosowaniu trybu art. 64 § 2 K.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności takiego aktu, gdyż jest to jedynie inne, czyli zwykłe, nie kwalifikowane, naruszenie prawa. Pamiętać należy, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, uregulowanym w rozdziale 13 K.p.a. zatytułowanym "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Zatem jeżeli postępowanie nieważnościowe służy do wyeliminowania tylko najcięższych wad postępowania administracyjnego, to nie każde uchybienie organu stanowi podstawę do uchylenia aktu administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Taka sytuacja pojawiła się w niniejszej sprawie, gdyż o ile wskazanie w decyzji pełnomocnika jako inwestora jest naruszeniem, to jednak z uwagi na okoliczność, iż w sprawie nie ma wątpliwości kto faktycznie jest inwestorem, inwestycja jest pobudowana (społeczno-gospodarcze skutki stwierdzenia nieważności) to należy uznać, że wada ta nie jest wadą kwalifikowaną (brak rażącego naruszenia prawa) i niezasadnie organ stwierdził nieważność decyzji Starosty w tym zakresie. Sąd zgadza się z okolicznością, że na gruncie niniejszej sprawy nie można konwalidować pełnomocnictwa, bo jak wyżej to omówiono, pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym nie może być osoba prawna, jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – Przedsiębiorstwo "[...]" w [...], jednakże gdyby zaskarżona decyzja była wydana w postępowaniu zwykłym, w tej sytuacji nie mogła by się ostać, bez uzupełnienia braków w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Badając decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym uchybienie organu polegające na niewezwaniu do usunięcia braków i wydaniu decyzji pomimo braku takiego wezwania, powinno podlegać ocenie w aspekcie przesłanek tego nadzwyczajnego postępowania, czyli kwalifikowanego naruszenia prawa tj. czy to naruszenie jest rażące, skoro nie było wątpliwości kto był inwestorem, a sam inwestor utożsamia się z inwestycją oraz w kontekście skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje badana w postępowaniu nieważnosciowym decyzja, a które - zdaniem Sądu - przemawiają za pozostaniem decyzji Starosty w obrocie prawnym, gdyż jak wspomniano wyżej inwestycja jest ukończona, a inwestor się z nią utożsamia. Z tego względu o ile w postępowaniu zwykłym wskazana wada mogłaby kwalifikować decyzję do jej uchylenia, to w postępowaniu nieważnościowym z jakim mamy do czynienia tak być nie musi. Jako wadliwą Sąd ocenił także argumentację organu, zmierzającą do wskazania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończone decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, było faktycznie wszczęte "z urzędu", gdy zważyć, że wniosek nie pochodził od podmiotu uprawnionego, a decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną. Ocena tych okoliczności jest wadliwa, gdy zważyć na to, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, kto był inwestorem i od kogo, choć wadliwie reprezentowanego, pochodził wniosek o pozwolenie na budowę. Także w kontrolowanej decyzji Starosty [...] jednoznacznie wskazano, obok pełnomocnika, podmiot, który był inwestorem. W decyzji tej użyto sformułowania "udzielam pozwolenia na budowę dla Przedsiębiorstwa "[...]" Spółka z o.o. w [...] ul. P., działającego w imieniu Przedsiębiorstwa [...][...] [...] "[...]" SA w [...]". Tym samym, w ocenie Sądu, nie było podstaw do uznania, jak uczynił to organ drugiej instancji, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co stanowi wadę nieważnościową w rozumieniu art. 156 § 1pkt 4 k.p.a. Wbrew wskazaniom organu, z sentencji decyzji pozwolenia na budowę nie wynika, że została skierowana tylko do pełnomocnika inwestora, bowiem inwestor został w niej jednoznacznie wskazany. Sąd podziela natomiast pozostałą argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona innymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Stąd w tym zakresie skarga została oddalona. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt a, art. 151, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).