VII SA/Wa 127/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmawiające M. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...], umorzył postępowanie zażaleniowe. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. M. J., wskazując iż jest właścicielem działki nr ewid. [...], wniósł o przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że działka ta jest we władaniu M. O., który jednak nigdy nie został samodzielnym właścicielem tej działki. Do pisma załączono pismo K. K. z dnia 7 sierpnia 2018 r. zatytułowane "Oświadczenie", w którym K. K. wskazał, że popiera wniosek M. J. o przeprowadzenie kontroli w kwestii legalności zabudowy ww. działki, podnosząc także, że w istocie służy mu w 1/3 prawo we własności przedmiotowej nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. odmówił M. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego dz. nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Organ I instancji wskazał, że przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie ww. działki zlokalizowany jest jednorodzinny budynek mieszkalny, usytuowany w odległości ok. 4,00 m od działki nr ew. [...] należącej do M. J.. W trakcie oględzin nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek naruszał w jakikolwiek sposób interes prawny M. J. lub stanowił uciążliwość. Ponadto ustalono, że działka M. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. budynku. Uznano, że M. J. nie posiada interesu prawnego w omawianej sprawie. Pismami z dnia 25 października 2019 r. jednobrzmiące zażalenia na powyższe postanowienie złożyli M. J. oraz K. K. Postawiono zarzuty naruszenia: 1. naruszenia prawa procesowego, to jest art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzi w rzeczywistości przesłanka oczywistości braku własnego, indywidualnego interesu prawnego po stronie inicjatora postępowania; 2) naruszenia prawa procesowego, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na nieprecyzyjnym ustaleniu faktycznym tyczącym się oddalenia budynku wzniesionego na przedmiotowej działce od granicy z nieruchomością M. J., a także na braku dokładnych wskazań tyczących się stanu własności współinicjatora postępowania – K. K.; 3) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlane, poprzez nieprzypisanie M. J. ani też współinicjatorowi postępowania K. K. statusu strony w postępowaniu mającym za przedmiot prawidłowość procesu budowlanego na działce nr [...]. Rozpatrując zażalenie K. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Zdaniem organu II instancji K. K. (dalej jako skarżący) nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie postanowienia nr [...] dotyczącego interesu prawnego M. J., albowiem w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stroną jest tylko osoba, której oceny interesu prawnego dokonał organ powiatowy. Organ powiatowy wydając pierwszoinstancyjne postanowienie dokonał wyłącznie oceny interesu prawnego M. J., który tym samym w/w jest jedynym podmiotem, który może skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Jednakże organ II instancji zobowiązał organ powiatowy do zajęcia odrębnego stanowiska wobec wniosku K. K. z dnia 7 sierpnia 2019 r. Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. K., który postawił zarzuty naruszenia: - art. 138 § 3 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 105 § 1 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego pomimo braku do tego podstawy, a w szczególności pomimo iż skarżący K. K. spełnia kryteria strony postępowania administracyjnego zmierzającego do kontroli prawidłowości zabudowy na działce nr [...]; - 138 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.- poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy na etapie drugoinstancyjnym do kontroli działań organu pierwszej instancji i nieprawidłowe zredukowanie zakresu rozważań do konstatacji, iż w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stroną jest tylko osoba, której oceny interesu prawnego dokonał organ powiatowy", podczas gdy obowiązkiem organu rozpoznającego zażalenie było rozpoznanie na nowo i rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez bezpodstawne nieprzypisanie skarżącemu K. K. przymiotu strony w postępowaniu inicjowanym przez M. J., pomimo że ewidentnie istnieje interes prawny skarżącego we wszczęciu tego postępowania, zaś mnożenie procedur wynikające z zalecenia zawartego w motywach postanowienia nie służy praworządności ani też pogłębianiu zaufania obywateli do władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że był współinicjatorem - wraz z M. J. - wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do kontroli legalności zabudowy działki o numerze [...] położonej w [...], gmina [...]. Pisma obydwu tych osób pochodzą z daty 7 sierpnia 2019 roku. Skarżący wskazał, że legitymuje się prawem współwłasności do przedmiotowej działki o numerze [...], zatem niewątpliwie leży po jego stronie interes prawny w dociekaniu legalności zabudowy dokonanej przez [...] jego prawnego poprzednika i jego prawnego poprzednika. Innymi słowy, prawna pozycja skarżącego K. różni się od pozycji M. J., który jest właścicielem działki sąsiedniej. Zdaniem skarżącego z niewiadomych przyczyn organ I instancji nie potraktował skarżącego K. K. jako strony - współinicjatora postępowania administracyjnego - a rozpatrzył wyłącznie podanie M. J. i - uznając iż brak mu przymiotu strony z przyczyn materialnoprawnych - odmówił wszczęcia postępowania. To rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne było nieprawidłowe co najmniej z punktu widzenia kręgu uczestników postępowania. Dlatego też skarżący, w terminie do wniesienia zażalenia otwartym dla M. J., jako podmiot dysponujący własnym interesem prawnym wniósł środek odwoławczy.  Zdaniem skarżącego organ II instancji, zamiast naprawić błędy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do kręgu uczestników i oceny ich prawnego interesu oraz zasadności merytorycznej wszczęcia postępowania, dopuścił się kolejnego, własnego błędu. Polega on na tym, że z pogwałceniem reguły rozpoznania na nowo sprawy, organ drugoinstancyjny wyraźnie wskazał że ogranicza się do kontroli działań pierwszoinstancyjnych w zakresie zbadania interesu prawnego M. J. Wskazanej wady skarżonego rozstrzygnięcia nie konwaliduje zawarta w uzasadnieniu wskazówka - zobowiązanie dla PINB w [...] do zajęcia odrębnego stanowiska wobec wniosku K. K. Względy ekonomii postępowania, obowiązek dbałości o praworządność i tworzenie warunków do pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej - nakazują czynienie zadość postulatowi szybkości i sprawności postępowania, Nie sprzyja temu sztuczne mnożenie procedur. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stałby na przeszkodzie inicjowaniu postępowania administracyjnego przez więcej niż jeden podmiot jednocześnie. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do umorzenia postępowania spowodowanego wniesieniem zażalenia przez K. K. Jak wskazuje się w komentarzach do art. 138 § 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu gdy stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego w tej konkretnej sprawie w istocie nie zachodziła bezprzedmiotowość. Organ powołał się bowiem nieprawidłowo na to, iż zakres rozpoznania przyjęty w pierwszej instancji jego zdaniem nie pozwala na rozpatrzenie zażalenia złożonego przez K. K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., którym, po rozpoznaniu zażalenia K. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmawiające M. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...], umorzono to postępowanie zażaleniowe. Podnieść należy, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ administracji publicznej wyższego stopnia w przypadku wniesienia zażalenia przez podmiot niebędący stroną postępowania, a więc niemający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wydaje - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. - rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Legitymację do wniesienia środka zaskarżenia ma strona, a więc podmiot który spełnia przesłanki z art. 28 k.p.a., stanowiącego iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Z przytoczonych regulacji prawnych należy wywieść, iż organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest zażalenie, po jego wniesieniu zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m.in. czy zażalenie jest dopuszczalne. W ramach takich czynności leży m.in. ustalenie, czy podmiot składający środek zaskarżenia, w dacie jego złożenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaś w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie (zażalenie) nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze (zażaleniowego) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.). Rozstrzygnięcie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia jest zawsze ustalenie, czy środek zaskarżenia wnosi strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc w przypadku wątpliwości w tej materii, czy kwestionowania przymiotu strony wobec wnoszącego zażalenie (odwołanie) obowiązkiem organu jest podjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. Aby przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia niezbędnym jest najpierw wykazanie, że podmiot który ów środek zaskarżenia wnosi posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli jego interesu prawnego dotyczy zaskarżony akt administracyjny. W niniejszej sprawie przede wszystkim podkreślić należy, że skarżący K. K. złożył zażalenie na wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r., którym odmówiono M. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, że w przypadku wydania na podstawie art. 61a 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jedyną stroną tego postępowania, legitymowaną do złożenia zażalenia na to postanowienie, jest tylko osoba, której oceny interesu prawnego dokonał organ administracji, osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ powiatowy wydając postanowienie I instancji dokonał wyłącznie oceny interesu prawnego M. J., który tym samym jest jedynym podmiotem, który mógł skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] października 2019 r. Prawidłowo doręczono to postanowienie jedynie M. J. Prawidłowo ustalono też, że K. K. nie legitymuje się interesem prawnym w złożeniu zażalenia na ww. postanowienie z dnia [...] października 2017 r. dotyczące interesu prawnego M. J. Podkreślić należy, że to M. J. pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. wniósł o przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Pismo K. K., za tytułowane "Oświadczenie", stanowiło jedynie załącznik do wniosku M. J. Podkreślić należy, że M. J. oraz K. K. wskazywali na różne okoliczności, z których wywodzili swój interes prawny w sprawie konieczności zbadania legalności budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] w [...]. M. J. podnosił, że jest właścicielem działki nr ewid. [...], sąsiadującej z działką nr [...], natomiast skarżący K. K. wskazywał, że jest współwłaścicielem spornej działki nr [...].przedmiotowej nieruchomości. Ponadto sam skarżący w skardze wskazał, że pozycja prawna skarżącego różni się od pozycji M. J. Zdaniem Sądu słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do zajęcia odrębnego stanowiska wobec wniosku K. K. zawartego w ww. piśmie dnia 7 sierpnia 2019 r. zatytułowanym "Oświadczenie". Jest to szczególnie zasadne ze względu fakt, że skarżący zarówno w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] października 2019 r. jak i w skardze podnosi, że omawiane pismo także stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. W świetle powyższego bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 138 § 1, § 2, § 3 k.p.a., art. 144, art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wskazał istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym ich znaczenie dla skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.