VII SA/Wa 1271/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] listopada 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynął wniosek Z. G. o wszczęcie postępowania administracyjnego m.in. w sprawie dotyczącej obiektu w kształcie litery "L" o charakterze wiaty wybudowanego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], wzdłuż południowej granicy działki. Po dokonaniu oględzin sporządzono protokół nr [...], z którego wynika, że konstrukcję wiaty stanowią drewniane słupy, na których zamocowane są belki i krokwie. Tył oraz dach wiaty jest obity deskami, z pokryciem papą. Wymiary obiektu wynoszą od 17 do 16,5 x 5,2 m, zaś wysokość obiektu jest zmienna od 2,2 do 3,2 m. Według oświadczenia współwłaściciela działki J. K. wiata została zrealizowana w 2004 r. i wykorzystywana jest do przechowywania narzędzi i sprzętu rolniczego. Wiata ta została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na H. i J. K. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia. Powyższe orzeczenie administracyjne zostało doręczone H. K., J. K., T. G. i Z. G.. Wobec niewykonania przez zobowiązanych nakazanych czynności w dniu [...] stycznia 2012 r. PINB dla [...] wydał w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego decyzję nr [...], znak: [...], nakazującą H. i J. K. rozbiórkę wiaty w kształcie litery "L". Decyzja ta została doręczona H. K., J. K., T. G. i Z. G.. Od decyzji nr [...] odwołali się T. G. i Z. G. oraz J.K., reprezentowany przez adwokata A. S.. T. G. i Z. G. wnieśli o uchylenie decyzji PINB dla [...] nr [...] oraz poprzedzającego ją postanowienia PINB dla [...] nr [...] w celu wydania prawidłowej decyzji rozbiórkowej w oparciu o właściwy przepis prawa materialnego. Natomiast J. K. wniósł o uchylenie decyzji PINB dla [...] nr [...] i umorzenie postępowania I instancji, wskazując, że inwestor zrezygnował z legalizacji przedmiotowego obiektu i go rozebrał, a następnie w jego miejscu wykonał trzy oddzielne wiaty o powierzchni zabudowy 34 m2 każda na podstawie stosownych zgłoszeń dokonanych w dniu [...] sierpnia 2011 r. we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony, ze szczególną potrzebą zbadania interesu prawnego osób wnoszących odwołanie T. G. i Z. G. w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz dokonania czynności kontrolnych względem przedmiotu postępowania. Z uzupełniającego materiału dowodowego w postaci wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień [...] marca 2012 r. wynika, że właścicielem działek nr ewid. [...] – [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] jest Z. G.. Z protokołu oględzin PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że dotychczasowy stan faktyczny uległ zmianie. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że w chwili obecnej na terenie działki nie znajduje się obiekt wiaty w kształcie litery "L" objęty niniejszym postępowaniem, zaś w jego miejscu usytuowane są cztery wolnostojące wiaty. Według oświadczenia J. K. złożonego do protokołu pierwotna wiata o konstrukcji drewnianej została rozebrana przed wykonaniem nowych obiektów. W tak ustalonym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzające ją postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i umorzył postępowanie I instancji prowadzone w sprawie dotyczącej wiaty o konstrukcji drewnianej w kształcie litery "L" znajdującej się na działce położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ zauważył, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli orzeczeń organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Dalej organ podał, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane skutecznymi odwołaniami wniesionymi w ustawowym terminie przez Z. G. oraz J. K.. Natomiast odwołanie T. G. zostało rozpoznane przez organ odrębnie przez umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrując odwołania organ ustalił w odniesieniu do realizacji wiaty w kształcie litery "L", że organ powiatowy w stosunku do ww. samowoli budowlanej wdrożył procedurę legalizacją przewidzianą w przepisach art. 48 Prawa budowlanego oraz wydał postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, zaś decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowej wiaty została wydana w związku z tym, że inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanej dokumentacji. Z protokołu PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wynika jednak, że w obecnej chwili obiekt wiaty w kształcie litery "L" opisany we wcześniejszym protokole PINB dla [...] nr [...] z dnia [...]czerwca 2011 r. już nie istnieje, zaś w jego miejscu usytuowane są wolnostojące wiaty o mniejszych gabarytach. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy w ramach swych uprawnień kontrolnych ocenia materiał dowodowy, uwzględniając nie tylko stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, ale także zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a wydaniem decyzji w postępowaniu drugoinstacyjnym. Tym samym ocena taka jest dokonywana na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. W sytuacji więc, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zaś mówić, gdy zachodzi brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, czyli w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Okoliczność, że wiata w kształcie litery "L" przestała istnieć w trakcie postępowania administracyjnego wypełnia przesłankę z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na aktualnie stwierdzony brak przedmiotu tego postępowania co oznacza, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na względzie, organ II Instancji uchylił decyzję PINB dla [...] nr [...], jak również poprzedzające ją postanowienie PINB dla [...] nr [...] i umorzył postępowanie I instancji w całości jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. z powodu obecnego braku przedmiotu postępowania. Na marginesie organ zauważył, że nowo wybudowane wolnostojące wiaty, usytuowane w miejscu dotychczasowej wiaty w kształcie litery "L" mogą stać się ewentualnie przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, o ile organ powiatowy stwierdzi, że istnieją ku temu podstawy albo z takim żądaniem zwróci się do tego organ uprawniony. Niezależnie od powyższego wskazano, że organ powiatowy nieprawidłowo określił w niniejszej sprawie krąg stron postępowania, bowiem - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego T. G. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie dysponuje prawem własności (współwłasności) co do działek nr ewid. [...] – [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], na terenie której znajdowała się wiata w kształcie litery "L" objęta niniejszym postępowaniem. W obszernej skardze odnoszącej się również do innych spraw dotyczących budowy obiektów na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] T. G. i Z. G. podkreślili przede wszystkim, że samowolnie wybudowane na ww. wymienionej działce obiekty budowlane służą powiązanej funkcjonalnie hodowli koni, a sama działka i te obiekty są użytkowane jako ośrodek sportu i rekreacji (stadnina koni pod nazwą [...] [...]) niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla [...] i [...] w Dzielnicy [...], który w [...] r. zmienił przeznaczenie tych terenów w związku z budową mostu siekierkowskiego z rolnych na usługowe. Działalność zaś stadniny jest prowadzona jako gospodarstwo rolne. W skardze, w zakresie dotyczącym samowolnie wzniesionej wiaty w kształcie litery "L" podniesiono, że była to wiata służąca do przechowywania maszyn rolniczych i dwa boksy dla koni, postępowanie nie zostało przeprowadzono prawidłowo, a nadto nie została prawidłowo wybrana norma prawna, nie zostało rozpatrzone odwołanie T. G. i Z. G. poparte dowodami przesłanymi do PINB przy piśmie z dnia [...] października 2011 r. i sprzeciwem od przeprowadzonego dniu [...] marca 2012 r. uzupełniającego dowodu z oględzin, bez udziału stron, tj. z naruszeniem art. 77, 80 i 81 k.p.a. przesłanych wraz z dowodami do [...] WINB przy piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Podniesiono dalej, że przedmiotowy obiekt (wiata o różnych wymiarach i wysokościach) nadal istnieje w czterech częściach, po wykonanych [...] października 2011 r. pracach budowlanych polegających na wycięciu części istniejącego obiektu i pozostawieniu części nierozebranych, wbrew postanowieniu o wstrzymaniu robót. W trakcie obowiązywania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], właściciel przystąpił do prac budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, które polegały na wycięciu części ok. 1 m., tak, że na miejscu pozostały cztery odrębne części istniejącego obiektu, o czym strony powiadomiły organ powiatowy pismem z dnia [...] października 2011 r. Jednak organ nadzoru nie zareagował na pismo i wydał decyzję o nakazie rozbiórki w związku z niedostarczeniem przez inwestora nakazanych prawem dokumentów, wobec czego właściwy organ nie odniósł się do żądań stron i przedłożonych dowodów, chociaż załączono dokumentację zdjęciową obrazującą przebieg robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Skarżący podkreślili również, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze wydana w odniesieniu do odwołania T. G. nie jest zasadna, gdyż jest ona współwłaścielką nieruchomości położonej naprzeciw wjazdu na nieruchomość, na której znajdują się samowolnie wzniesione obiekty, w tym wiata podlegająca rozbiórce, a jej ukształtowanie i posadowienie powiązane z nadsypaniem ziemi powoduje uciążliwości z korzystania nieruchomości, której T. G. jest współwłaścicielką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nr [...] Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga jest zaś zasadna. Podzielić w pierwszej kolejności należało zarzuty związane z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a także nieodniesienia się do zarzutów skarżących. Wprawdzie organ w odrębnej decyzji nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do T. G., co było przedmiotem rozpoznania przez Sąd Wojewódzki odrębnej sprawy w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1270/12 uchylającym decyzję [...], to jednak argumentacja podnoszona przez adresata zaskarżonej decyzji okazała się trafna. Wprawdzie Sąd Wojewódzki odmówił połączenia do rozpoznania spraw rozpisanych w wokandzie sesji w dniu 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa: 1270/12, 1271/12 i 1272/12, niemniej nie może ujść uwadze, że rozpoznanie powyższych spraw ma ze sobą związek materialny, gdyż dotyczy samowoli położonych na jednej działce, chociaż ich procesowe odrębności nie pozwalają na łączne rozpoznanie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie rozbiórki, po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty, ma określone obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do wszystkich elementów, zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych toczącej się sprawy. Badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej, co oznacza, że gospodarzem sprawy, w znaczeniu proceduralnym, jest organ nadzoru budowlanego, a strony uczestniczące w tym postępowaniu są podporządkowane nakazom i zakazom wynikającym z przepisów prawa, a także aktom administracyjnym wydawanym przez organ prowadzący to postępowanie. Nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, postępowanie zaś ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem albo przez legalizację obiektu albo przez nakaz rozbiórki. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje innego rozwiązania bowiem, jak stanowi jego ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. Prawo budowlane nie przewiduje w tym przypadku żadnych odstępstw, ani też nie dopuszcza, aby po wstrzymaniu robót, a przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie objętym dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego sprawca samowoli przystąpił do jakichkolwiek robót, w odniesieniu do obiektu objętego ww. postanowieniem, również takich robót, które prowadzą do rozebrania lub częściowego przedmiotu postępowania. Wynika to z treści art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego. Sankcją za podjęcie takich robót jest, stosownie do okoliczności sprawy, nakaz rozbiórki obiektu lub jego części. Sankcja określona powyższym przepisem stanowiącym, że: "właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części" została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane nowelą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Dyspozycja tego przepisu zobowiązuje do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych, wykonanych po ich wstrzymaniu (zob.: Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz 3 wydanie, CH BECK, Warszawa 2009, str. 549). To zaś oznacza, że właściwy w sprawie organ nie ma innej możliwości działania niż nakazane przepisami prawa. Z przytoczonych przepisów wynikają jednoznacznie określone przez przepisy Prawa budowlanego obowiązki, które nakazywały podjęcie dogłębnego wyjaśnienia sprawy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, a były podstawy do dokonania takich stwierdzeń w świetle pism skarżących, iż w obiekcie objętym postanowieniem wstrzymującym, w odniesieniu do którego wydano nieostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę, toczą się roboty budowlane, winien podjąć co najmniej działania mające na celu ustalenie, czy istnieją podstawy faktyczne do ingerencji nadzoru budowlanego. Ustaleń takich, w czasie wykonywania robót o których powiadomili skarżący, nie dokonano. Co więcej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, kiedy organ nadzoru budowlanego ustalił już, że roboty takie przeprowadzono, czyli, że wg inwestora dokonano rozbiórki obiektu pomimo postanowienia o wstrzymaniu robót, organ nadzoru budowlanego bezrefleksyjnie przyjął tę okoliczność do wiadomości nie podejmując w tym względzie żadnego działania. Przeciwnie uznał, że na skutek złożenia przez inwestora oświadczenia o zamiarze wybudowania na miejscu rozebranej wiaty i wybudowaniu, według oświadczenia inwestora, nowych obiektów, zaszły w sprawie okoliczności, które postępowanie w sprawie samowoli budowlanej czynią bezprzedmiotowym. Jednakże przyjmując taki stan faktyczny jako podstawę umorzenia postępowania w sprawie samowoli organ II instancji dopuścił się rażących naruszeń przepisów procedury administracyjnej nie wyjaśniając podstawowych okoliczności sprawy, naruszono zatem art. 7, 77 § 1 i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Nie ustalono przede wszystkim, czy w rzeczywistości, wbrew zakazowi wynikającemu z postanowienia wstrzymującego, dokonano w całości rozbiórki wiaty w kształcie litery "L", czy też, jak twierdzą skarżący usunięto tylko części tego obiektu, czyniąc pozór rozbiórki. Już samo porównanie treści protokołów i załączonych do nich szkiców obrazujących wygląd i parametry obiektów przed i po wykonaniu robót przez inwestora, powinno co najmniej nasuwać wątpliwość organu nadzoru budowlanego co do tej kwestii, chociażby przez porównanie wymiarów i wysokości obiektów, a także kątów pochylenia dachów. Wyjaśnić należało też sprzeczności w twierdzeniach inwestora i skarżących, w tym względzie posługując się dokumentacją, w tym załączonymi zdjęciami. W żadnym razie nie znosiło konieczności poczynienia takich ustaleń zgłoszenie według którego inwestor podjąć miał prace przy budowie nowych wiat. Zgłoszenie zamiaru podjęcia robót budowlanych po myśli art. 29 i 30 Prawa budowlanego jest oświadczeniem inwestora o realizacji swojego prawa do zabudowy wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego lecz skuteczne jest o tyle, o ile odpowiada przepisom prawa. Oświadczenie takie nie chroni interesów inwestora tak jak ostateczne pozwolenie na budowę i nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od obowiązku kontroli, czy przy realizacji zgłoszenia nie naruszono przepisów prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sekwencja działań, a właściwie wymienionych wyżej zaniechań procesowych organów nadzoru budowlanego doprowadziła do co najmniej przedwczesnego wniosku, że nie istnieje obiekt będący przedmiotem postępowania w sprawie samowoli, a zatem w sposób istotny mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania Sądu Wojewódzkiego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.