VII SA/Wa 1273/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016r., Nr [...] nakazującą odwołującemu się wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej sześciokątnej altany drewnianej o średnicy 3,40 m, położonej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 9 grudnia 2014 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działki nr [...] , położonej w miejscowości [...] gm. [...], znajduje się drewniana altana sześciokątna o średnicy 3,40 m (powierzchnia zabudowy 7,51 m2) posadowiona na bloczkach betonowych, kryta gontem bitumicznym. Jak ustalono w/w obiekt powstał samowolnie w latach 2009-2010. Dalej, organ wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015r., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Ponieważ wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji nie został spełniony, słusznie zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ stopnia powiatowego stwierdził, że przedmiotowa altana została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podał, że budowa obiektu bez zgłoszenia, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ww. ustawy: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak organ I instancji nakazał rozbiórkę sześciokątnej altany drewnianej o średnicy 3,40 m i pow. zabudowy 7,51m2 położonej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], wskazując na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku możliwości uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (wobec braku planu miejscowego) dla spornej inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, zwanej dalej: u.p.z.p.). Jak wynika z ustaleń poczynionych w przez organ I instancji, zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, nie została wydana. Zasadnie więc, w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji uznał, że nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżącego, spornej altany nie można uznać za obiekt małej architektury o którym mowa w ustawie Prawo budowlane. Definicja obiektu małej architektury zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego jakim jest altana, bowiem nie stanowi ona obiektu kultu religijnego (lit. a), jak również nie jest obiektem - w sensie prawnym - małej architektury ogrodowej (lit. b), gdyż do tej grupy ustawodawca zalicza takie obiekty jak posągi i wodotryski. Należy przyjąć, że ustawodawca miał na myśli pod pojęciem "inne obiekty architektury ogrodowej" jedynie ozdoby ogrodowe, porównywalne wielkością i funkcją z posągiem lub wodotryskiem. Nie można również, zaliczyć altany do obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, wymienionych przykładowo pod lit. c. Ponadto regulacje dotyczące altan zawarte zostały w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa m.in. wiat i altan o powierzchni do 25 m2, z zastrzeżeniem, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa wymienionych w tym przepisie obiektów wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Organ odwoławczy przyjął zatem, że budowa altany wymaga zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego, bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają wywody skarżącego dotyczące prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt. Organ odwoławczy wskazał, że możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] , wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 – dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; art 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz art. 107 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji, które wskazywałoby na merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego odwołania, podczas gdy faktycznie skarżący pozbawiony został prawa do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał, że sporna altana stanowi obiekt małej architektury, a ten dla swojej realizacji nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia. Podniósł, że przedmiotowa altana spełnia funkcję ozdobną ogrodu, a przy tym treść art. 3 pkt 4 Prawa budowalnego nie wyklucza, aby mogła spełniać jednocześnie inne funkcje np. rekreacyjną. Skarżący zarzucił ponadto nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu z kontroli z dnia 9 grudnia 2014 r., który był następnie podstawą do wydania decyzji przez organ stopnia powiatowego. Wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została po upływie 1 roku od ww. daty kontroli, a zatem nie można uznać, że decyzja została wydana w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili jej wydania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki altany, bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na datę budowy spornego obiektu, organy prawidłowo uznały konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Kwestią sporną jest przyjęta w decyzji organu, wykładnia art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że przepis art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 art. 49b, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura, o której stanowi art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami. W niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym została wybudowana altana. W takim przypadku, warunkiem legalizacji budowy, jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska. W rozpoznawanej sprawie orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, organ nadzoru budowlanego wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Rozpoznając ponownie sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organ uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie wykładni art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składał się uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego należne zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).