VII SA/Wa 1274/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] nakazującą odwołującemu się wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 m x 3,10 m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]w dniu 9 grudnia 2014 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...], znajduje się drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 4,10 m x 3,10 m z dachem dwuspadowym przykrytym dachówką. Jak ustalono w/w obiekt powstał samowolnie w latach 2009-2010. Dalej, organ wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015r., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji nie został spełniony słusznie w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ stopnia powiatowego stwierdził, że przedmiotowy budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podał, że budowa obiektu bez koniecznego zgłoszenia, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ww. ustawy: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak organ I instancji nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,10 m x 3,10 m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] , wskazując na niedające się usunąć naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, zwane dalej: rozporządzeniem z 2002 r.). W pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotowy budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi, a więc należy go zakwalifikować do kategorii PM, wskazanej w § 209 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia z 2002 r., najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przykrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna zatem wynosić 12 m. Tymczasem, jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów, sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, co oznacza, że odległość od granicy lasu wynosi 0 m. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia z 2002 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości jego zalegalizowania. Poza tym organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB o braku możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku planu miejscowego) dla spornej inwestycji. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, zwanej dalej: u.p.z.p.). Jak wynika z ustaleń poczynionych w przez organ I instancji, zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, nie została wydana. Zasadnie więc, w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają wywody skarżącego dotyczące prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy. Możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że treść pisma Starostwa Powiatowego z dnia 25 lutego 2014 r., które nota bene do akt sprawy złożył skarżący, nie potwierdza okoliczności złożenia przez skarżącego w tym organie zgłoszenia obejmującego sporny budynek. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] , wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 – dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; art 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz art. 107 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji, które wskazywałoby na merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego odwołania, podczas gdy faktycznie skarżący pozbawiony został prawa do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu skarżący podniósł okoliczność dokonania w organie zgłoszenia budynku będącego przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, oraz brak sprzeciwu organu w tym przedmiocie. W ocenie skarżącego organy obu instancji błędnie uznały, iż doszło do samowoli budowlanej. Skarżący zarzucił ponadto nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu z kontroli z dnia 9 grudnia 2014 r., który był następnie podstawą do wydania decyzji przez organ stopnia powiatowego. Wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została po upływie 1 roku od ww. daty kontroli, a zatem nie można uznać, że decyzja została wydana w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili jej wydania. Zakwestionował również błędne ustalenia organu co do możliwości zastosowania postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na datę budowy spornego obiektu, organy prawidłowo uznały konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Kwestią sporną jest przyjęta w decyzji organu, wykładnia art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz uznanie przez organ, że obiekt został wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co może mieć istotne znaczenie dla jej wyniku. Nakaz rozbiórki stanowi daleko idącą, lecz przewidzianą przez przepisy prawa ingerencję w prawo własności. W związku z tym adresat decyzji, który w realiach kontrolowanej sprawy, co prawda nie jest właścicielem przedmiotowych dla sprawy działek, lecz władającym terenem i zarazem inwestorem spornego obiektu budowlanego, powinien być - zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. - przekonany, przynajmniej z perspektywy obiektywnego porządku prawnego wyjaśnionego przez organ, co do zgodności z prawem kwestionowanej decyzji w całokształcie uwarunkowań wszechstronnie ustalonego, ocenionego i istotnego dla sprawy stanu faktycznego. Oznacza to, że organy w kontrolowanej sprawie powinny się wywiązać z obowiązków wynikających z zasady przekonywania powiązanej z zasadą/nakazem doktryny i orzecznictwa niearbitralnego działania administracji publicznej. Realizacja zasady zaufania przez organy administracji publicznej jest powiązana z zasadą przekonywania, i trudno jest mówić o realizacji zasady zaufania przy pominięciu przez organy realizacji zasady przekonywania, jak i o realizacji zasady przekonywania, gdy organ pomija realizację zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu organ nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, bowiem nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wskazywaną przez skarżącego, dotyczącą dokonana zgłoszenia dot. spornego obiektu. Organ nie może poprzestać na złożonym przez samego skarżącego piśmie organu architektoniczno-budowlanego wskazującym na nieodnalezienie zgłoszenia, skoro fakt ten jest przez skarżącego kwestionowany. Dokument ten został złożony bezpośrednio przez skarżącego, który będąc przekonanym o dokonaniu dwóch zgłoszeń, sam zwrócił się do organu architektoniczno-budowlanego o nadesłanie ich kserokopii i uzyskał odpowiedź o nieodnalezieniu drugiego dokumentu. Skarżący kwestionuje stanowisko organu architektoniczno-budowlanego co do braku drugiego zgłoszenia. W związku z powyższym należy zgodzić się z zarzutami skargi, że organ nadzoru budowlanego nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do zweryfikowania tej okoliczności. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 art. 49b, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Wskazać należy, że procedura, o której stanowi art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami. W niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym został wybudowany budynek gospodarczy. W takim przypadku, warunkiem legalizacji budowy, jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska. W rozpoznawanej sprawie orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, organ nadzoru budowlanego wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi stosowne postępowanie dowodowe na okoliczność dokonania lub niedokonania stosownego zgłoszenia a w przypadku ustalenia, że obiekt wybudowano w warunkach samowoli budowlanej uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie wykładni art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składał się uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego należne zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).