VII SA/Wa 1274/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu I.S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I.S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] lutego 2021 r. – uchylił tą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że pismem z1 listopada 2020 r. P. G. zwróciła się do PINB o sprawdzenie legalności budowy budynku gospodarczego typu domek narzędziowy o wymiarach 4,0 m x 2,4 m x 1,0 m, wybudowanego na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią. PINB pismem z 20 listopada 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych i 12 stycznia 20102 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. działce, ustalając, że bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią istnieje budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,8 m x 1,0 m i wysokości 2,4 m, ze spadkiem dachu w kierunku własnej posesji. Nie przedstawiono zgłoszenia. PINB doszedł do przekonania, że będący przedmiotem postępowania obiekt należy zakwalifikować, jako obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 Pr. bud., wskazując, że jest to niewielki obiekt służący utrzymaniu porządku, co potwierdzają zdjęcia fotograficzne załączone do akt sprawy, na których widać w obiekcie pojemnik na śmieci, narzędzia, a także rowerek służący rekreacji codziennej. W związku z tym PINB ww. decyzją Nr [...] z [...] lutego 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy "budynku gospodarczego" na działce nr ewid. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. G. [...]WINB wyjaśnił też, że po zapoznaniu się z przekazanym materiałem dowodowym, pismem z 23 kwietnia 2021 r. wezwał I. S. do sprecyzowania, czy pismo z 16 lutego 2021 r. zatytułowane "odwołanie" jest odwołaniem od decyzji PINB Nr [...] z [...] stycznia, czy dotyczy innej decyzji organu powiatowego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie I. S. pismem z 10 maja 2021r. poinformowała, że pismo to jest odpowiedzią na zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego przez PINB i stanowiło przedstawienie dowodów i wypowiedzenie się w sprawie przedmiotowego obiektu i nie jest odwołaniem od decyzji PINB Nr [...]. [...]WINB, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, uznał, że zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie, a sprawę należy przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.  Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając postanowienie organ zobowiązany jest do przestrzegania art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 tej ustawy. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] stycznia 2021 r. ustalono, że na terenie działki przy ul. [...] w [...] istnieje obiekt konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,8 m x 1,0 m i wysokości 2,4 m, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, wykorzystywany do przechowywania pojemników na śmieci, narzędzi czy roweru i tym samym zakwalifikowano go, jako obiekt małej architektury. Wątpliwości [...]WINB wzbudziła prawidłowość zakwalifikowania PINB przedmiotowego obiektu, jako obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Pr. bud. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem budynku gospodarczego należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zdaniem [...]WINB, przedmiotowa konstrukcja stanowi budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, ponadto pełni funkcję, jaką zgodnie z ww. definicją pełni budynek gospodarczy. Dokonując kwalifikacji obiektów budowlanych organ nadzoru budowlanego powinien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu, jako samodzielnej całości użytkowo-technicznej Sposób posadowienia spornej konstrukcji, jej wymiary (3,8 m x 1,0 m i wysokość 2,4 m), materiał, z jakiego został wykonany, orynnowanie oraz funkcja, jaką pełni wskazują, iż stanowi ona budynek w rozumieniu Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 4 Pr. bud., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, drabinki, śmietniki. Definicja ta zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych, mianowicie odnosi się do ich rozmiarów, używając nieostrego terminu "niewielkie obiekty". Druga część definicji zawiera przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych, które są obiektami małej architektury. Ustawa podaje przykłady trzech kategorii takich obiektów, podzielonych według kryterium funkcji, jaką mają pełnić. Pierwszą kategorią są obiekty kultu religijnego, drugą obiekty architektury ogrodowej, trzecią kategorię stanowią obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Dzięki takiej konstrukcji definicji można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w komentowanym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową, jako obiekty małej architektury. Ponadto, jeżeli chodzi o rozmiary obiektu to w orzecznictwie przyjmuje się, iż stwierdzenie, że dany obiekt jest "niewielki" wymaga bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. W ocenie [...]WINB, z uwagi na rozmiary obiektu oraz jego usytuowanie wątpliwym jest uznanie przedmiotowego obiektu, jako obiektu małej architektury. [...]WINB stwierdził więc, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB powinien zakwalifikować przedmiotowy obiekt, jako budynek gospodarczy, co związane będzie z koniecznością zbadania czy na budowę w dacie jego wykonania konieczne było dokonanie zgłoszenia lub uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja PINB wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (błędna ocena stanu faktycznego, która doprowadziła do błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 k.p.a. oraz ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, wobec faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w innych trybach i ma wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uwzględniając konieczność zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik datowanym na 10 czerwca 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie art. "138 § 2 i § 2 k.p.a." przez ich niewłaściwe zastosowanie, a także art. 3 pkt 2 Pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie; art. 3 ust. r Pr. bud. "poprzez jego niezastosowanie". Zarzuciła też naruszenie "§ 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2004 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż niewielka drewniana szopka o szerokości lm (w której są pojemniki na śmieci oraz stoi niewielkie urządzenie rekreacyjne) jest budynkiem gospodarczym, trwale z gruntem związanym" oraz "art. 6, art 7, art. 77 ust. 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnego zbadania materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również niewyczerpującego uzasadnienia prawnego, ograniczającego się do przytoczenia kilku przepisów bez analizy daty wejścia ich w życie". Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę pełnomocnik opisała stan postępowania administracyjnego i ustaleń organów, stwierdzając, że [...]WINB błędnie zakwalifikował obiekt na działce do budynków gospodarczych. Niewielki obiekt z drewna, wykorzystywany, jako zadaszenie dla pojemników na śmieci oraz urządzenia rekreacyjne (jak rowerek), należało bowiem zaliczyć do obiektów małej architektury, zgodnie z definicją art. 3 pkt 4c Pr. bud. Stanowisko organu I instancji oraz dokonana przez niego wykładnia zastosowanych przepisów była prawidłowa. Wskazała też, że zgodnie z art. 29 ust. 1a w zw. z art 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r., budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2 nie wymagała zgłoszenia, ani też pozwolenia na budowę.  Wbrew stanowisku [...]WINB w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud. w brzmieniu od 19 września 2020 r. stanowiący, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wprowadzony przepis nie ma mocy wstecznej. Obiekt budowlany został wybudowany przed [...] września 2020 r., więc nawet, jeśli byłby zaliczony do parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, to i tak w dacie budowy nie wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem pełnomocnik skarżącej, [...]WINB przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 6, art 7, art. 77 ust. 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie rzetelnego zbadania materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji niewyczerpująco przedstawił też uzasadnienie prawne, ograniczające się do przytoczenia kilku przepisów, które m.in. ze względu na datę wejścia w życie, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Nie było żadnych podstaw do uchylenia decyzji PINB, umarzającej postępowanie w niniejszej sprawie. Organ II instancji niewłaściwie zastosował art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. Właściwą podstawą prawną przy wydaniu decyzji organu II instancji powinien być art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie decyzji PINB w mocy. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Podkreślić należy, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega na kontroli tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21, CBOSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżącą zasługuje na uwzględnienie, choć przyczyn, wskazanych poniżej, a orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia na wstępie, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji administracyjnej zastosowanie mają przepisy o skardze (art. 64b § 1 k.p.a.), co oznacza, że również w tym postępowaniu sąd meriti nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też, pomimo, że w sprzeciwie nie zostały podniesione te zarzuty formalne, które mogą zgodnie z art. 64e p.p.s.a. w rzeczywistości sprzeciw uzasadniać (a więc nieistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.), obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było dokonanie własnej kontroli zakwestionowanej decyzji, w zakresie i w ramach przyznanej temu Sądowi przez ustawodawcę kognicji. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie wówczas, gdy wystąpią łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. [...]WINB, zarzucając PINB naruszenie prawa procesowego ograniczył się do wskazania na naruszone przez organ I instancji dyspozycje art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., regulujące procesowe obowiązki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jego oceny i sporządzenia uzasadnienia faktycznego. Organ odwoławczy uznał, że nie zostało przez PINB przeprowadzone postępowanie dowodowe, mogące doprowadzić do prawidłowej subsumpcji prawnej odnośnie treści rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie jednak, na podstawie zgromadzonych w postepowaniu pierwszoinstancyjnym dowodów, [...]WINB dokonał własnej, materialnoprawnej kwalifikacji obiektu wybudowanego przez skarżącą, jako "budynku gospodarczego". Odnośnie takiego właśnie obiektu budowlanego nakazał PINB prowadzenie ponowne postępowania. W takim kontekście należy zauważyć, że decyzja kasacyjna może tylko wówczas zostać wydana, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy właśnie po to ma prawną możliwość przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję), aby podejmować decyzję o charakterze kasatoryjnym wyłącznie w wyjątkowych wypadkach. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno więc być poprzedzone prawidłowym i nienasuwającym wątpliwości wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (podobnie WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 182/21, CBOSA). Dlatego też "konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej" (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 44/21, CBOSA). Tut. Sąd podziela ocenę prawną, zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie (z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 120/21, CBOSA", że "przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania". [...]WINB dokonał jednak własnej oceny prawnej w ustalonym przez PINB stanie faktycznym i na podstawie tych dowodów, które znajdowały się w aktach sprawy. Uznał więc tym samym, że zebrane dowody pozwalają na kwalifikacje prawną obiektu budowlanego, a PINB jedynie nie zbadał (a więc ma to uczynić), czy stan prawny na dzień budowy wymagał jej zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to jednak ocena prawna, a nie konieczne do dokonania ustalenie stanu faktycznego. Ponadto, data wybudowania obiektu została ustalona przez PINB podczas kontroli na gruncie 12 stycznia 2021 r. (patrz protokół z tej kontroli). Trzeba też stwierdzić, że samo ustalenie daty budowy nie wymaga takich działań, których nie mógłby dokonać organ II instancji w ramach dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. [...]WINB nakazując organowi określoną kwalifikację prawną obiektu (jako "budynek gospodarczy") przesądził tą kwestię merytorycznie i w oparciu o odmiennie oceniane przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Taka ocena organu odwoławczego uzasadniała więc zastosowanie przez ten organ art. 138 § 1 pkt. 1 lub pkt. 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego przez organ niższej instancji nie jest przesłanką do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W omawianym zakresie zaskarżona sprzeciwem decyzja nie odpowiada więc przesłankom pozytywnym z art. 138 § 2 i – w zakresie jej uzasadnienia - wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W sprawie niniejszej merytoryczne i dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 – 2 k.p.a. rozstrzygnięcie MWINB nie naruszyłoby też zasady dwuinstancyjności postępowania i praw procesowych jego stron. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bowiem orzeczeniem formalnym, ale kończącym postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego też organ odwoławczy, uznając odmiennie niż w zaskarżonej decyzji organu I instancji, że jednak istnieje jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego można wydać decyzję załatwiającą sprawę, powinien ją rozstrzygnąć co do istoty. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (a więc, jak w sprawie niniejszej poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Naruszeniem zasady dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.) byłoby np. merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji, ale w postępowaniu zażaleniowym z art. 61a § 2 k.p.a. i wówczas, gdyby organ I instancji postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania. [...]WINB, związany ocena prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji PINB Nr [...] z [...] lutego 2021 r. i – jeżeli rzeczywiście uzna to za niezbędne – przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a następnie wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. MWINB rozważy ponadto ponownie przed wydaniem decyzji, czy rzeczywiście obiekt, którego legalność budowy była przedmiotem postępowania administracyjnego, wyczerpuje ustawową definicję budynku, w tym gospodarczego (art. 3 pkt. 2 Pr. bud. w zw. z § 3 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), czy też jest raczej obiektem architektury ogrodowej lub niewielkim obiektem użytkowym w rozumieniu art. 3 pkt. 4 lit. b oraz c Pr. bud. Stanowisko w tym zakresie organ uzasadni szczegółowo i w sposób przewidziany w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że nie zaistniały przesłanki z art. 136 § 2 k.p.a. do wydania przez [...]WINB decyzji kasatoryjnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.