VII SA/Wa 1275/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016r., Nr [...] nakazującą odwołującemu się wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 5,1 Om x 9,05m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach dłuższych boków 6,00m x 9,05m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 9 grudnia 2014 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...] , znajduje się m.in. drewniany budynek letniskowy o wymiarach dłuższych boków 5,1 Om x 9,05m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach dłuższych boków 6,00m x 9,05m z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Wg oświadczenia [...] w/w budynek zrealizowano w 201 Or. na podstawie zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego. [...] WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowej inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować ww. inwestycję. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego wyjątki od tej zasady określone w art. 29 - 31 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy uznał, że ponieważ wymóg uzyskania stosownego zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji nie został spełniony, słusznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek letniskowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podał, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak organ I instancji nakazał rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 5,1 Om x 9,05m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach dłuższych boków 6,00m x 9,05m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...], wskazując na niedające się usunąć naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, zwane dalej: rozporządzeniem z 2002r.). W pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotowy budynek przeznaczony jest na pobyt ludzi, a więc należy go zakwalifikować do kategorii ZL, wskazanej w § 209 ww. rozporządzenia. Podał, że zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia z 2002 r., najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. W niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna zatem wynosić 12 m. Tymczasem, jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów, sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, co oznacza, że odległość od granicy lasu wynosi 0 m. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy budynek letniskowy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia z 2002 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z czym stwierdził, że nie ma możliwości jego zalegalizowania. Poza tym organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB o braku możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku planu miejscowego) dla spornej inwestycji. Wskazał, że jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 budynku ust 1 pkt 4 ustawy z dnia27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, zwanej dalej: u.p.z.p.). W ocenie organu odwoławczego, z ustań poczynionych w przez organ I instancji wynika, że zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, nie 2 została wydana. Zasadnie więc, w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji uznał, że nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Bezzasadny w ocenie organu jest zarzut skarżącego dotyczący błędnego ustalenia przez organ powiatowy charakteru spornej inwestycji. Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy tj. protokół kontroli oraz zdjęcia spornego obiektu bezspornie wskazują, iż budynek objęty niniejszym postępowaniem nie jest budynkiem gospodarczym. Organ podniósł, że sam skarżący, który uczestniczył w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy nie podważył zapisów dokonanych w protokole z dnia 9 grudnia 2014r. podpisując go bez zastrzeżeń co do wskazanego w jego treści przeznaczenia budynku. Ponadto, bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają w ocenie organu odwoławczego wywody skarżącego dotyczące prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek letniskowy. Organ odwoławczy wskazał, że możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. Skargę na powyższą decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 – dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; art 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz art. 107 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji, które wskazywałoby na merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego odwołania, podczas gdy faktycznie skarżący pozbawiony został prawa do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał, że obiekt będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest budynkiem gospodarczym, którego budowa została zrealizowana w oparciu o dokonane zgłoszenie z dnia 14 sierpnia 2009 r. Skarżący zarzucił ponadto nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu z kontroli z dnia 9 grudnia 2014 r., który był następnie podstawą do wydania decyzji przez organ stopnia powiatowego. Wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została po upływie 1 roku od ww. daty kontroli, a zatem nie można uznać, że decyzja została wydana w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili jej wydania. Zakwestionował również błędne ustalenia organu co do możliwości zastosowania postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718 [,t. ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (zakwalifikowanego przez organ jako obiekt letniskowy), bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na datę budowy spornego obiektu, organy prawidłowo uznały konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, na przedmiotowej działce o nr ew. [...] skarżący wybudował bez pozwolenia na budowę budynek o wymiarach dłuższych boków 5,1 Om x 9,0 5m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach dłuższych boków 6,00m x 9,05m z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką, który to budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Kwestią sporną jest natomiast przyjęta w decyzji organu, wykładnia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 art. 48, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura, o której stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami. W niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym został wybudowany budynek mieszkalny. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska. W rozpoznawanej sprawie orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne organ nadzoru budowlanego wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje. Organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Rozpoznając ponownie sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organ uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie wykładni art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składał się uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego należne zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). ł ,