VII SA/Wa 1278/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 marca 2024 r. znak DOP-WOPPN.61.60.2023.EO w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Przedmiotem skargi P. W. ("skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska ("organ II instancji", "Minister") z 2 marca 2024 r., znak DOP-WOPPN.61.60.2023.EO, wydane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 9 stycznia 2023 r. Burmistrz Gminy M. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego ("organ I instancji", "Dyrektor [...]PN") o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW na terenie działki nr ewid. [...], obręb D., gmina M. Postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. nr [...] Dyrektor [...]PN, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił uzgodnienia wnioskowanej inwestycji ze względu na negatywny wpływ na przyrodę [...] Parku Narodowego ("[...]PN"). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że podstawą wydania odmownego postanowienia są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: "u.o.p"). Przytoczył definicje legalne otuliny oraz parku narodowego, zawarte w powyższej ustawie, a następnie wskazał, że wobec otuliny nie określono zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych. Orzecznictwo przyjmuje jednak, że sam ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawy do formułowania ograniczeń odnośnie wykonywania własności nieruchomości położonej w otulinie. Z uwagi na cel otuliny przyjąć należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Następnie Dyrektor [...]PN przedstawił, że obszar inwestycji położony jest w otulinie [...]PN, wobec czego niezbędnym było przeanalizowanie wpływu realizacji inwestycji w kontekście zagrożeń zewnętrznych wynikających z działalności człowieka na obszar samego parku narodowego. Przytoczył definicję legalną zagrożeń zewnętrznych (art. 5 ust. 29 u.o.p.). Organ I instancji wskazał następnie, że zarządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 21 stycznia 2022 r. w sprawie zadań ochronnych dla [...] Parku Narodowego na lata 2022-2023 identyfikuje istniejące i potencjalne zagrożenia zewnętrzne oraz wskazuje sposoby eliminacji lub ograniczenia tych zagrożeń lub skutków. Jednym ze zidentyfikowanych zagrożeń jest presja urbanizacji, powiązana z zagrożeniem potencjalnym – przerwaniem powiązań przyrodniczych [...]PN z otoczeniem. [...]PN podejmuje działania mające na celu utrzymanie korytarzy zapewniających połączenie z [...]PN, z uwzględnieniem szczególnej ochrony zbiorników i cieków wodnych. Wydana przez Burmistrza Gminy M. w dniu [...] sierpnia 2021 r. decyzja środowiskowa oraz przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zabezpieczają w żadnej mierze wód rzeki S., przepływającej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Planowana inwestycja ma charakter całkowicie przypadkowy, a dopuszczenie jej realizacji będzie mieć nieodwracalny wpływ na destrukcję środowiska naturalnego i stanowi zagrożenie dla zasobów przyrody, wskutek nieracjonalnego "rozlewania się" zabudowy. Powołując się na pkt II lp. 1 załącznika do ww. zarządzenia organ I instancji wskazał, że w przypadku terenów nieposiadających planów zagospodarowania przestrzennego nie należy lokalizować inwestycji w odległości mniejszej niż 20 m od cieków wodnych. Następnie Dyrektor [...]PN opisał, że teren pomiędzy miejscowością K. a D. stanowi strefę buforową dla [...]PN i ostatnie już miejsce umożliwiające migrację zwierzyny od południowej jego granicy oraz jedyne możliwe miejsce łączące kompleksy leśne należące do Nadleśnictwa K. oddalone od [...]PN o ok. 600 m. Obszar ten zawiera się w obszarze korytarza ekologicznego o randze krajowej. Projekt planu ochronnego [...]PN zawiera m. in. "Operat zagospodarowanie przestrzenne i korytarze ekologiczne", a działka inwestycyjna znajduje się w obszarze krajowego korytarza Kanału M., obok korytarzy regionalnych O. i S., które bezpośrednio łączą się z korytarzem Kanału M. Organ I instancji wskazał przy tym na art. 5 pkt 2 u.o.p. i zawartą tam definicję ustawową korytarza ekologicznego, i podał, że rolą korytarzy jest utrzymanie łączności ekologicznej, która zapewnia m.in. spójność obszarów przyrodniczo cennych, zachowanie we właściwym stanie ochrony populacji zwierząt, migracji zwierząt i roślin, przestrzeni życiowej gatunków, w tym szczególnie dużych ssaków, przepływu genów i zróżnicowania puli genowej, co wpływa na trwałość populacji gatunków. Dodał, że z ciągu migracyjnego korzystają zwierzęta, które przemieszczają się pomiędzy nadleśnictwem K. a [...]PN. Na terenie [...]PN w ostatnim dziesięcioleciu corocznie inwentaryzuje się od 280 do 520 jeleni, od 150 do 800 dzików oraz 340-500 saren. Teren przedmiotowej działki i przyległy jest wykorzystywany przez te gatunki, jako obszar migracji oraz miejsca żerowania. Jest to jedyne miejsce na południe od granic [...]PN, gdzie zachowana jest przestrzeń, która może spełniać funkcję korytarza ekologicznego. Ważną funkcją korytarza ekologicznego jest zapewnienie możliwości wędrówki zwierzętom w poszukiwaniu żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Ma to bardzo duże znaczenie dla ochrony zwierząt w sytuacji, gdy dojdzie do nadmiernego przegęszczenia populacji na danym obszarze, prowadzącym do niedoboru pokarmu i wystąpienia epidemii, co może w konsekwencji wpłynąć na obniżenie zdrowotności populacji. Ornitofauna omawianego terenu to w szczególności gatunki związane z obszarami rolniczymi i zadrzewieniami śródpolnymi oraz ptaki drapieżne korzystające z tego terenu jako żerowiska. Powstanie infrastruktury w postaci paneli fotowoltaicznych oraz ogrodzenia na powierzchni blisko 3 ha w znaczącym stopniu zmieni obecną agrocenozę, która stanowi miejsce żerowania ptaków. Dyrektor [...]PN ocenił również, że teren planowanej inwestycji położony jest w korytarzu ekologicznym, rozciągającym się od Puszczy B. po tereny Parku Narodowego Ujście W. Wprowadzanie wielkopowierzchniowych, ogrodzonych inwestycji na tereny rolne, pełniące rolę korytarzy ekologicznych stanowi poważne zagrożenie dla realizacji celów, dla których utworzono park narodowy (a wyszczególnionych w art. 8 ust. 2 u.o.p.). Ogrodzenie o wysokości ok 2,5 m z dwoma rzędami drutu kolczastego uniemożliwi przemieszczanie się dużych zwierząt, a postępująca utrata łączności ekologicznej jest jednym z największych zagrożeń dla zachowania różnorodności biologicznej, ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów – głównych celów ochrony przyrody, do czego organ uzgadniający nie może dopuścić. Teren inwestycyjny stanowi użytek rolny klasy IVb i V, użytkowany jako trwały użytek zielony, do którego nie ma bezpośredniego dojazdu. Będzie to się wiązać z poważnym utrudnieniem i oddziaływaniem inwestycji również na sąsiednie tereny na etapie realizacji inwestycji. Pozostawienie działki w dotychczasowym użytkowaniu pozwoli zwierzętom na swobodną migrację. Następnie organ I instancji stwierdził, że posadowienie w przestrzeni infrastruktury związanej z inwestycją, wraz z wszelkimi elementami obsługi technicznej, wywołuje wyłączenie zarówno tego terenu, jak i terenu ekotonu wpływając na siedlisko – obszary preferowane przez poszczególne gatunki. Tym samym obszar oddziaływania inwestycji będzie w istocie większy aniżeli obszar zajęty pod inwestycję. Takie postępowanie wynika z zasady przezorności, określonej w prawie wspólnotowym. Wszystkie racjonalne wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść ochrony obszaru, a przeciwko przedsięwzięciu. Dyrektor [...]PN zwrócił także uwagę, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. działka nr [...] znajduje się na terenie łącznika ekologicznego. Powołując się na opracowanie "Opinia na temat zabudowy doliny rzeki S. (gmina M.)" organ I instancji wskazał, że zharmonizowanie przestrzenne, funkcjonalne i fizjonomiczne struktur przyrodniczych i struktur antropogenicznych stanowi największe wyzwanie metodyczne współczesnego planowania przestrzennego. I dalej podał, że działka inwestycyjna położona jest w mozaice siedlisk rolnych: roli, łąk, pastwisk oraz zadrzewień i zakrzewień. Tereny rolnicze stanowią zasadniczy komponent krajobrazu wiejskiego. W ujęciu funkcjonalnym tereny te mają służyć określonej działalności ludzkiej nastawionej na uzyskanie określonych efektów związanych z produkcją roślinną i zwierzęcą. Jest to szczególna forma wypełniania przestrzeni, wyróżniająca się proporcjami i rozmieszczeniem pól, sieci dróg, zadrzewień, zabudowy itp. Teren pomiędzy rzeką S. i Kanałem M. stanowi ekoton, który z natury wskazuje na dużą bioróżnorodność oraz wrażliwość na wszelkie wprowadzane zmiany. Zaburzenie tej biocenozy będzie prowadzić do obniżenia różnorodności biologicznej na poziomie gatunkowym, siedliskowym i funkcjonalnym, zarówno na przedmiotowej działce, jak i na terenach sąsiednich. Obecnie krajobraz odbierany jest jako przestrzeń wolna od zabudowy, zarówno z drogi wojewódzkiej nr [...], poza elementem zniekształcającym ten odbiór na działce [...] obręb K., na której po zakończeniu eksploatacji kruszywa powstał zbiornik wodny oraz zabudowa zagrodowa, naruszając estetykę krajobrazu. Za sprawą tej ingerencji przekształcono rzeźbę i stosunki wodne. Właściwa percepcja krajobrazu rozciąga się również z drogi prowadzącej do B., gdzie zabudowa w głównej mierze zlokalizowana jest przy głównej drodze. Przestrzenie zachowane pomiędzy istniejącą zabudową, pozwalają na odbiór krajobrazu rolniczego z zadrzewieniami wzdłuż rzeki S. Dyrektor [...]PN uwzględnia ochronę krajobrazu, rozumianą jako dążenie do zachowania go w stanie niezmienionym, mając na celu niedopuszczenie do obniżenia walorów danego obszaru Minister, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, opisanym na wstępie postanowieniem z 2 marca 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 i art. 144 k.p.a. oraz w oparciu o art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2023 r. Uzasadniając postanowienie organ II instancji wskazał, że Dyrektor [...]PN zobowiązany był dowieść, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego utworzono park narodowy, a także wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko takich inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29 u.o.p.) Minister podał następnie, że działka inwestycyjna położona na obszarze otuliny [...]PN jest niezabudowana i ma powierzchnię ok 2,9 ha (grunty rolne klasy RIVb i RV). W ramach realizacji inwestycji mają zostać wykonane następujące elementy: konstrukcje wolnostojące wbijane do ziemi, służące do montażu paneli fotowoltaicznych na powierzchni ok. 2,8 ha; panele fotowoltaiczne w liczbie ok. 3773 szt. o łącznej mocy do 2 MW; falowniki w trzech wariantach i łącznej liczbie ok. 39 sztuk; kable energetyczne; kontenerowa stacja transformatorowa; przyłącze elektroenergetyczne; ogrodzenie instalacji; monitoring wizyjny. Zarówno teren działki jak i gruntów sąsiednich obejmuje otwarte tereny pól, łąk i pastwisk ze sporadycznie występującymi zadrzewieniami śródpolnymi, co potwierdzają publicznie dostępne ortofotomapy, a także zdjęcia zawarte w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz zdjęcia lotnicze terenu (przedstawione w Opracowaniu do postanowienia organu I instancji, sporządzonym w oparciu o dokumentację przestrzenną i przyrodniczą). Najbliższa zabudowa o charakterze przemysłowo-usługowym znajduje się w odległości ok. 300 m od działki nr [...], w kierunku południowo-zachodnim. Z kolei niewielkie zgrupowanie budynków o funkcji mieszkalnej i gospodarczej zlokalizowane jest na północ od przedmiotowej działki (ok. 250 m), wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...], po jej północnej stronie. Tereny położone za ww. obszarem zabudowanym obejmują zalesiony obszar [...]PN. Granicę działki nr [...] od strony północnej wyznacza rzeka S., natomiast w odległości ok. 500 m od granicy działki w kierunku południowym przebiega ciek wodny – Kanał M. Teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna, położony jest między miejscowością K., a D. i stanowi strefę buforową dla [...]PN, a także jest ostatnim miejscem umożliwiającym migrację zwierzyny od południowej granicy [...]PN oraz jedynym miejscem łączącym kompleksy leśne Nadleśnictwa K., położone w odległości ok. 600 m od [...]PN. Omawiany obszar położony jest na terenie korytarza ekologicznego o randze krajowej obok korytarzy regionalnych O. i S., bezpośrednio łączących się z Kanałem M. Przedmiotowy teren położony jest również w korytarzu ekologicznym [...] Park Narodowy – KpnC-25, stanowiącym uzupełnienie głównego Korytarza Północno-Centralnego. Teren inwestycyjny znajduje się w korytarzu, który rozciąga się od Puszczy B. po tereny Parku Narodowego Ujście W. Według projektu Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata 2013-2023 teren przedmiotowej inwestycji objęty został strefą A, obejmującą m.in.: grunty rolne znajdujące się poza zwartą zabudową, korytarze ekologiczne, którym przypisano całkowity zakaz inwestowania i wprowadzania zabudowy oraz zachowanie i ochronę obecnego sposobu użytkowania. Dodatkowo, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., obszar działki nr [...] położony jest w zasięgu łączników ekologicznych. Dla tych terenów ustalono w Studium wyłączenie spod zabudowy – pkt 15, Kierunki i wskaźniki dot. zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, Załącznik nr 1 (część II) do Uchwały, str. 99-100. Następnie Minister wskazał, że korytarze ekologiczne są elementami sieci ekologicznej. Do najważniejszych funkcji korytarzy zalicza się: zmniejszenie stopnia izolacji poszczególnych płatów siedlisk i ułatwienie przemieszczania się organizmów pomiędzy nimi. Zachowanie drożności korytarzy ekologicznych łączących park narodowy z otoczeniem jest jednym z podstawowych weryfikatorów projektów decyzji o warunkach zabudowy. Utrzymanie korytarzy migracyjnych jest niezmiernie ważne dla zachowania różnorodności biologicznej (szczególnie) w obrębie parku narodowego, utworzonego m.in. w tym właśnie celu. Z uwagi na zdefiniowaną w art. 5 pkt 16 u.o.p. różnorodność biologiczną, zachowanie ciągów migracyjnych pozwalających na ciągłe i nieskrępowane przemieszczanie się zwierząt jest istotne. Dalej organ II instancji podkreślił, że umożliwienie swobodnego przemieszczania się zwierzętom zamieszkującym park narodowy, przez zapewnienie przepływu genów znacząco wpływa na ich ochronę. Zubożenie różnorodności genetycznej zwierząt występujących w parku narodowym prowadzi do krzyżowania się osobników blisko ze sobą spokrewnionych, powodując depresję wsobną. Zjawisko to jest niekorzystne, bowiem jego skutkiem jest m.in. zmniejszenie płodności oraz odporności na choroby, jak również liczne mutacje prowadzące do zmniejszenia przeżywalności młodych. Konsekwencją takiego stanu może być w ostateczności zagłada populacji na danym obszarze. Minister podał także, że inną funkcją korytarza ekologicznego jest umożliwienie zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Czynniki uniemożliwiające migrację zwierząt, z uwagi na art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.p., należy uznać za zagrożenie dla chronionych w parku narodowym składników przyrody. Ponadto, korytarze ekologiczne, łącząc ze sobą poszczególne obszary chronione, zapewniają integralność całej krajowej sieci ochrony przyrody. W ocenie Ministra nie można bowiem mówić o ochronie przyrody (szczególnie w kontekście zwierząt prowadzących w dużej mierze wędrowny tryb życia) w zupełnym oderwaniu od systemu krajowego lub regionalnego. W celu zachowania walorów przyrodniczych konieczne jest zapewnienie kompleksowej ochrony. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Minister podał, że przedmiotowa działka wraz z terenami sąsiednimi wykorzystywana jest przez jelenie, dziki i sarny, jako obszar migracji oraz żerowania. Z danych przedstawiających coroczne inwentaryzacje wynika, że w 2021 r. wyszczególniono m.in. 416 osobników jelenia, 189 osobników dzika, 335 osobników saren oraz 86 osobników lisa. Zwierzęta te są integralną częścią ekosystemów chronionych [...]PN, a omawiany obszar otuliny umożliwia im przemieszczanie się w poszukiwaniu żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Organ II instancji podzielił argumentację Dyrektora [...]PN, dotyczącą w szczególności stwierdzeń o konieczności zapewnienia warunków migracji, ograniczenia ekspansji zabudowy oraz tezy dotyczące wykorzystywania przez zwierzęta do migracji otwartych pól pozbawionych barier w postaci ogrodzeń i układów zabudowy, czy też omijania przez zwierzęta osad ludzkich. W konsekwencji Minister przyjął, że realizacja uzgadnianej inwestycji spowoduje "wyłączenie" nie tylko tego terenu, ale także terenów sąsiednich z omawianych korytarzy ekologicznych i w związku z tym ograniczy możliwość migracji zwierząt od południowej granicy [...]PN. Za niewystarczające uznał deklaracje skarżącego o możliwości posadowienia ogrodzenia na wysokości min. 20 cm od poziomu gruntu. Uznał również, że choć drogi publiczne stanowią bariery migracyjne, to nie mają one charaktery nieprzekraczalnego. Wskazał, że ze zgromadzonych materiałów wynika również, że omawiany obszar ekotonu jest wykorzystywany przez awifaunę – gatunki stale bytujące na obszarze [...]PN, jak również gatunki awifauny migrującej. Przedmiotowe otwarte tereny łąk i pastwisk stanowią miejsce bytowania i żerowania ornitofauny związanej z obszarami rolniczymi i zadrzewieniami śródpolnymi. Na przedmiotowym terenie występują także gatunki ptaków drapieżnych, które z uwagi na swoją biologię wymagają znacznych obszarów nieprzerwanych zabudową, do realizacji naturalnych zachowań. Organ wymienił gatunki ptaków występujących na terenie przedmiotowej działki i ocenił, że posadowienie w przestrzeni otwartej, nowej ogrodzonej struktury o powierzchni ok. 2,8 ha, wywoła wyłączenie zarówno tego terenu jak i jego ekotonu w takim stopniu, w jakim może to wpływać na siedliska (obszary) preferowane przez poszczególne gatunki ptaków. Tym samym obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji będzie w istocie większy aniżeli obszar zajęty pod inwestycję. Podsumowując Minister podał, że realizacja inwestycji uniemożliwi migrację dużych zwierząt oraz ograniczy tereny migracji i żerowania ptaków, których siedliska występowania, w tym gniazdowania, występują w [...]PN. Z tego powodu dopuszczenie zabudowy w ocenianym obszarze stanowi zagrożenie zewnętrzne dla [...]PN. Realizacja przedsięwzięcia powodującego powstanie zagrożenia zewnętrznego dla [...]PN, z mocy prawa wymaga jego eliminacji. Obecne zagospodarowanie działki, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia (brak zabudowy), jak również działek sąsiednich (zagospodarowanie rolnicze), minimalizuje zagrożenia zewnętrzne dla [...]PN, sprzyjając realizacji celów tworzenia parku narodowego, określonych w u.o.p., w szczególności w zakresie ochrony różnorodności biologicznej W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniu Ministra z 2 marca 2024 r. zarzucono: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na uznaniu, że: a) "zarówno teren działki jak i gruntów sąsiednich obejmuje otwarte tereny pól, łąk i pastwisk", podczas gdy na sąsiadującej z przedmiotowym gruntem działce nr [...], obręb K., znajduje się zbiornik wodny oraz zabudowa zagrodowa, b) teren, na którym znajduje się omawiana działka "stanowi strefę buforową dla Parku", podczas gdy nie wskazano żadnego aktu prawnego będącego podstawą do uznania, że działka skarżącego została objęta szczególnymi rygorami w związku z utworzeniem na tym terenie jakiejkolwiek "strefy buforowej", c) teren, na którym znajduje się omawiana działka jest "ostatnim miejscem umożliwiającym migrację zwierzyny od południowej granicy [...]PN oraz jedynym miejscem łączącym kompleksy leśne Nadleśnictwa K., położone w odległości ok. 600 m od Parku", podczas gdy planowana inwestycja pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na migrację zwierzyny od południowej granicy parku, ponieważ jest ona obecnie istotnie ograniczona ze względu na: - ciąg istniejącej zabudowy mieszkalnej znajdującej się na północ od przedmiotowej działki wzdłuż granicy [...]PN, tj. w D. przy ul. [...] i przy ul. [...], - ruchliwą drogę wojewódzką nr [...], - zwartą zabudowę mieszkalną znajdującą się w miejscowości B., - sąsiadującą zabudowaną działkę nr [...] d) inwestycja skarżącego zagraża drożności korytarza ekologicznego [...] Parku Narodowego – KPnC-25 podczas, gdy teren korytarza KPnC-25 zajmuje znaczną powierzchnię m.in. miejscowości D. i pozwala na zapewnienie alternatywnego miejsca migracji zwierzyny od południowej granicy parku z pominięciem dz. nr [...], do której dostęp i tak jest już istotnie ograniczony z uwagi na istniejącą zabudowę oraz ruchliwą drogę wojewódzką, e) inwestycja skarżącego spowoduje "wyłączenie nie tylko tego terenu, ale także terenów sąsiednich z omawianych korytarzy ekologicznych i w związku z tym ograniczy możliwość migracji zwierząt od południowej granicy Parku" podczas gdy: - planowana inwestycja (farma fotowoltaiczna) nadal będzie dostępna jako korytarz ekologiczny dla roślin, zwierząt (w tym ornitofauny oraz ptaków drapieżnych) i grzybów, - na planowanej inwestycji zagwarantowano rozwiązania techniczne zapewniające drożność korytarza ekologicznego, tj. ogrodzenie działki siatką leśną o grubych oczkach umieszczoną 0,2 m nad powierzchnią gruntu z całkowitym wykluczeniem podmurówki, - zwierzęta duże (np. jeleń, dzik, sarna) nadal będą miały drożne przejście przez grunty sąsiednie wykorzystywane rolniczo, przy czym przejście przez dz. nr [...] i tak jest ograniczone z uwagi na zwartą zabudowę wzdłuż ul. [...] i ul. [...] oraz zabudowę zagrodową posadowioną na dz. Nr [...], - farma fotowoltaiczna posadowiona w sąsiedztwie zbiornika wodnego będzie stanowiła naturalną ostoję dla ornitofauny i ptaków drapieżnych, ponieważ zostanie zapewnione zacienienie oraz utrzymanie zieleni, natomiast wykluczone prace zmieniające lub naruszające strukturę gleby, - inwestycja skarżącego pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na przeznaczenie i wykorzystywanie gruntów sąsiednich, 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a przejawiające się wydaniem zaskarżonego postanowienia na podstawie nieobowiązującego w obrocie prawnym opracowania projektu Planu Ochrony [...] Parku Narodowego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., które nie stanowi aktu prawa miejscowego, 3. mający istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez bezkrytyczne oparcie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych na projekcie Planu Ochrony dla [...] Parku Narodowego, który to dokument z nieustalonych przyczyn znajduje się w fazie projektowej od kilku lat i nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 5 pkt 14 i 29 u.o.p. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne objęcie otuliny parku narodowego ograniczeniami tak, jakby stanowiła formę ochrony przyrody oraz uznanie, że farma fotowoltaiczna stanowi zagrożenie zewnętrzne, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych na tę okoliczność, 5. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieprawidłową aprobatę błędów poczynionych przez organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy i niezbadanie zasadności zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji występowania istotnych braków w zebranym materiale dowodowym, które to uchybienia winny prowadzić do jego uzupełnienia bądź do uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnosząc powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia ewentualnie o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją ocenę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 2 marca 2024 r., znak: DOP-WOPPN.61.60.2023.EO, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] stycznia 2023 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW na działce nr ewid. [...] obręb D., gmina M., ze względu na negatywny wpływ na przyrodę Parku. Zdaniem Sądu, orzeczenie to nie narusza prawa; zostało wydane w granicach kompetencji przysługujących organom orzekającym w tej sprawie, w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, nadto – z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego i prawidłowej ich wykładni. Stąd też Sąd nie podzielił dość obszernie sformułowanych w skardze zarzutów, nie znalazł też żadnych innych powodów uzasadniających zakwestionowanie ww. orzeczenia. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że ww. postanowienia wydane zostały na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do których decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 art. 60, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny, który dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 k.p.a. (v. art. 53 ust. 5 ww. ustawy). Tryb ten zastosowano w sprawie z uwagi na to, że teren inwestycji znajduje się w obszarze otuliny [...] Parku Narodowego; działka ewid. nr [...] obręb D., gmina M. znajduje się bowiem w całości w otulinie wskazanego Parku, a to na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 1996 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. z 1996 r., Nr 130, poz. 613). Zakres wskazanego uzgodnienia odnosi się do zakresu działania właściwego dyrektora parku narodowego, który to orzekając w I instancji obowiązany jest rozważyć każde z uzgadnianych działań przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W takim też zakresie wypowiedziały się oba organy orzekające w sprawie, które - czyniąc rozważania, nawiązując jednocześnie do zgromadzonych dowodów (w tym opracowania sporządzonego na etapie I instancji na potrzeby sprawy, w oparciu o dokumentację przestrzenną i przyrodniczą) - podkreśliły przede wszystkim położenie działki, w efekcie – jej znaczenie dla ochrony i zachowania Parku. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania tej oceny Sąd dostrzega, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1478) wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Zgodnie z przepisami tej ustawy park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (v. art. 8 ust. 1 u.o.p.). Stosownie do art. 8 ust. 2 u.o.p., park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Stosownie natomiast do art. 15 ww. ustawy na terenie m.in. parków narodowych obowiązują różnego rodzaju zakazy, w tym zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Sąd zauważa również, że na podstawie art. 11 u.o.p., na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. Wprawdzie w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w art. 15 u.o.p. w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego, to jednak nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi bowiem podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenie zewnętrzne to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 u.o.p.). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć zatem należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Sąd wyjaśnia przy tym, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., tj. z właściwym dyrektorem parku narodowego, wobec wskazanych regulacji prawnych, ma charakter uznania administracyjnego. W tym zaś kontekście Sąd zaznacza, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia (v. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza zaś, że orzekające w sprawie organy - wbrew zarzutom skargi - w sposób przekonujący, oparty o stosowne dowody, dokonały oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji pod kątem celów ochrony Parku. W konsekwencji Minister w uzasadnieniu swojego postanowienia dostrzegł w istocie jeden – zasadniczy powód, dla którego spawa nie może być pozytywnie dla inwestora załatwiona, a - zdaniem Sądu - ocena ta nie ma charakteru dowolnego i nie wykracza poza przyznane temu organowi uznanie administracyjne. I tak, organ ten przede wszystkim zaakcentował położenie działki inwestycyjnej. Wskazał, że działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, znajduje się w otulinie wyznaczonej dla Parku (i pozostaje to niesporne). Działka ta jest niezabudowana i ma powierzchnię ok 2,9 ha (grunty rolne klasy RIVb i RV); jej teren, jak i gruntów sąsiednich obejmuje otwarte tereny pól, łąk i pastwisk ze sporadycznie występującymi zadrzewieniami śródpolnymi (otwarta przestrzeń pomiędzy K./M. a D.), a potwierdzają to (wbrew wywodom skargi) zarówno zdjęcia zawarte w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia złożonej do akt wraz z zażaleniem przez skarżącego, jak i zdjęcia znajdujące się w przywołanym już opracowaniu wykonanym przez organ I instancji. Minister wskazując na powyższe opisał jednocześnie w sposób dokładny sąsiedztwo działki inwestycyjnej, a także planowane zamierzenie. Wskazał m.in. na to, że granicę działki od strony północnej wyznacza rzeka S.; wskazał także na bliskie położenie tej nieruchomości w stosunku do Kanału M. (v. str. 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia); a dalej podał, że działka nr ewid. [...] obręb D., gmina M., położona jest na terenie korytarzy ekologicznych. Oparł się w tej kwestii m.in. na danych co do przebiegu korytarzy ekologicznych zawartych w domenie publicznej https://korytarze.pl/mapa-korytarze-ekologicznych-w-polsce. Oceniając zaś takie położenie terenu inwestycji (z uwzględnieniem charakteru tej inwestycji i powierzchni działki inwestycyjnej), wskazał na projek Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata 2013-2023 (z odwołaniem się do operatu "Zagospodarowanie przestrzenne i korytarze ekologiczne", w którym to teren inwestycji objęty został strefą A, obejmującą m.in. korytarze ekologiczne z całkowitym zakazem inwestowania i wprowadzania zabudowy), ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2010 r.), w którym działka położona jest w zasięgu łączników ekologicznych i wyłączona spod zabudowy, oraz cele, jakim służą korytarze ekologiczne. Podkreślił jednocześnie, że park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody w Polsce, a otulina parku narodowego – strefą ochronną, zabezpieczającą walory przyrodnicze parku przed różnego rodzaju wpływami, mogącymi powodować ewentualną degradację tych walorów. Zaakcentował następnie, że zachowanie drożności korytarzy ekologicznych łączących [...]PN z otoczeniem jest jednym z podstawowych weryfikatorów projektów decyzji o warunkach zabudowy, albowiem utrzymanie korytarzy ekologicznych jest niezmiernie ważne dla zachowania różnorodności biologicznej szczególnie w obrębie parku narodowego, utworzonego w tym właśnie celu. Z uwagi na konieczność zapewnienia warunków migracji uznał w efekcie, że wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia dla inwestora w niniejszej sprawie nie było możliwe. Stwierdził bowiem, że realizacja inwestycji – budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW (składającej się m.in. z 3773 szt. paneli fotowoltaicznych) uniemożliwi migrację dużych zwierząt (także w sytuacji posadowienia ogrodzenia na wysokości ok. 20 cm od poziomu gruntu bez podmurówki), jak również ograniczy tereny migracji i żerowania ptaków występujących w [...]PN. Wywodząc w ten sposób Minister nie naruszył - zdaniem Sądu – prawa; ani przepisów procesowych, ani prawa materialnego; dokonał wszechstronnej analizy okoliczności istotnych w sprawie. Uwzględnił położenie działki inwestycyjnej (w otwartej przestrzeni rolniczej), jej wielkość przeznaczoną pod inwestycję (do 2,8 ha obszaru działki nr ewid. [...]), a także charakter ocenianej/projektowanej na niej inwestycji (tj. dane zawarte w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy), otoczonej ogrodzeniem o wysokości ok 2,5 m (v. § 3 pkt 2 projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, decyzja środowiskowa Burmistrza Gminy M. z [...] sierpnia 2021 r. i załączona do tej ostatniej charakterystyka planowanego przedsięwzięcia). Kierował się przy tym prawidłową interpretacją przepisów u.o.p. i zasadnie przyjął, że uwzględniając cel otuliny parku narodowego, nie można w jej obszarze lokalizować takich inwestycji, które dla parku narodowego stwarzają zagrożenia wynikające z działalności człowieka. Jest oczywiste, że zamierzona inwestycja miałaby być "działalnością człowieka" w rozumieniu art. 5 pkt 14 u.o.p. Minister w oparciu o zgromadzone dowody mógł zaś uznać, że może ona stwarzać zagrożenie dla zachowania różnorodności biologicznej w obrębie [...]PN (wpływając m.in. na możliwość migracji zwierząt). Dokonując takiej oceny odniósł się jednocześnie w dość obszernym uzasadnieniu wydanego aktu do kwestii istotnych dla skarżącego, w tym do uzyskanej przez skarżącego dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej, zasadnie stwierdzając, że stanowiska innych organów opiniujących i uzgadniających wyrażane na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji, nie stanowią w tej sprawie przesłanki przemawiającej za uzgodnieniem przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a obowiązujące przepisy umożliwiają wypowiedzenie się Dyrektora [...]PN dopiero na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie uzależniając jednocześnie jego stanowiska od stanowiska innego organu administracji publicznej i dając mu wyraźne kompetencje do oceny wpływu inwestycji na zachowanie walorów przyrodniczych w tym przypadku [...]PN. Podsumowując, wskazana (syntetycznie powyżej przedstawiona) argumentacja Ministra, nie została w ocenie Sądu skutecznie podważona w rozpoznawanej skardze, co więcej - znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i świadczy o prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Te, zdaniem Sądu, nie nosi znamion działania niekonsekwentnego, dowolnego, nie opartego na obiektywnych przesłankach. Oceniając zaskarżone w sprawie orzeczenie Sąd dodatkowo stwierdza, że Minister wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał za zasadne podtrzymać postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; wskazał, że wynika to wprost z położenia działki inwestycyjnej skarżącego, jej wpływu na funkcjonowanie przyrody, jak również zagrożeń wynikających z urbanizacji tego terenu. Stanowisko to oparł zarówno na posiadanej wiedzy, jak i dostępnym opracowaniu organu I instancji obejmującym dane przestrzenne i przyrodnicze. Miał też na uwadze, że wprawdzie w u.o.p. nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie zabudowy nieruchomości w niej położonych (tak jak ma to miejsce w przypadku obszaru parku narodowego), to jednak zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych nie oznacza to braku w tym względzie jakichkolwiek dających się prawnie uzasadnić ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi taką właśnie podstawę do formułowania ograniczeń – w istocie w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, a to - dla zapobieżenia zniweczenia ustawowego jej celu. Mając na uwadze treść skargi Sąd dostrzega także, że nie było błędem organu powołanie się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.; ustalenia wskazanego Studium nie zostały przywołane jako podstawa prawna wydanego orzeczenia i nie w takim też znaczeniu zostały powołane w zaskarżonym postanowieniu. Zaznaczył to jednoznacznie Minister podając, że traktuje ten dokument jako jeden z wielu materiałów dowodowych zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, a wobec treści art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. takie działanie nie stanowi - zdaniem Sądu - o naruszeniu prawa (skoro jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem). Podobnie należy odnieść się do zarzutu skarżącego dotyczącego powołanego przez Ministra projektu Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata 2013-2023, który (dla organów orzekających) stanowił dokument o ogromnej wartości merytorycznej, jako wykonany - na co wskazał Dyrektor [...]PN - przez wykwalifikowanych ekspertów z zakresu ochrony przyrody z wykorzystaniem wszelkiej dostępnej wiedzy w tym zakresie. Odnośnie do zarzutów sformułowanych w pkt 1 lit. c, d i e skargi, Sąd stwierdza, że kwestie tam poruszone nie świadczą o naruszeniu w sprawie stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a stanowią wyłącznie polemikę z oceną wyrażoną w niniejszej sprawie przez organ wyspecjalizowany, jakim jest zarówno Dyrektor [...]PN, jak i Minister w kwestiach w tej sprawie istotnych – wpływu planowanej inwestycji na [...]PN. Z przyczyn powyżej już przedstawionych Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 5 pkt 14 i 29 u.o.p. i uznał sprawę za właściwie załatwioną. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.