VII SA/Wa 1279/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i A. M.j na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. i A. M. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2017r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M B - M i A M – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie zgodności realizacji bramy w ekranie akustycznym Nr [...] ul. [...] w [...] z zatwierdzonym projektem budowlanym. i warunkami pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że [...].11.2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której zapoznano strony z protokołem kontroli ekranu akustycznego z [...].01.2016 r. i ekspertyzą techniczną inwestora dot. bramy przesuwnej w tym ekranie. Ustalono, że ww. roboty zakończono. Inwestorem był Prezydent Miasta [...], który [...].12.2015 r. zawiadomił o zakończeniu budowy m. in. ekranu akustycznego. Bramę wykonano na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...].02.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Dobudowa drugiej jezdni obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 233+342 do km 235+000 wraz z budową drugiego obiektu mostowego oraz budową infrastruktury technicznej", zmienionej decyzją z [...].10.2013 r.. Roboty zrealizowano zgodnie z projektem. W trakcie robót wprowadzono odstępstwa polegające na zmianie lokalizacji zjazdu na działkę nr ew. [...], przesunięciu bramy w ekranie i zmianie lokalizacji rodzaju wypełnień ekranu. Zmiany projektant zakwalifikował jako nieistotne. W związku z wątpliwościami co do stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowania bramy, inwestor złożył ekspertyzę techniczną G P określającą zakres robót niezbędnych do wykonania przy bramie w celu poprawy jej funkcjonalności, bezpieczeństwa oraz dostosowania dla dostępu osób niepełnosprawnych. Roboty polegały na zamocowaniu: pasów szkła poliwęglanowego wzdłuż profili konstrukcyjnych, organiczników ruchu bramy, osłon kół wózka, uchwytu stalowego oraz usunięciu dolnego elementu stężającego furtkę. Zgodnie z wnioskami ekspertyzy, brama po wykonaniu tych robót przystosowana zostanie do użytkowania przez osoby niepełnosprawne. Do pisma załączono oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu ww. robót. WINB [...].02.2016r. stwierdził zgodność wykonania robót z ekspertyzą. Wobec powyższego, zdaniem organu, subiektywne przekonanie skarżących, że brama jest niebezpieczna i w momencie jej przesuwania może dojść do ciężkich obrażeń i uniemożliwia dostęp do nieruchomości nie może podważyć stanowiska osób przygotowanych do oceny tych zjawisk, z odpowiednimi uprawnieniami. W kontekście art. 36a ust. 1 Prawo budowlane zarzut "że nawet nieistotne zmiany wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w niniejszej sprawie nie dokonano" organ uznał za bezpodstawny. Jako niezasadne organ ocenił też zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7-9, 11, 77, 84, oraz 107 § 3 k.p.a. albowiem wojewódzki organ podjął niezbędne czynności, zmierzające do wyjaśnienia i rozpatrzenia wniosku skarżących, przeprowadził rozprawę administracyjną, umożliwił wypowiedzenie się co do materiałów i dowodów oraz ocenił je zgodnie z normami prawa procesowego. Skargę na powyższą decyzję złożyły M B - M i A M zarzucając naruszenie: 1. art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 3 Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy wobec uznania, iż roboty w zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym, a wprowadzone odstępstwa nie są istotne i nie wymagają zatwierdzenia zmian w projekcie budowlanym, nie doszło do załatwienia sprawy w jakikolwiek sposób, a umorzenie było przedwczesne i bezpodstawne. Organ I instancji nie odniósł się do twierdzeń Skarżących dotyczących dostępu do nieruchomości dla osób niepełnosprawnych, a nadto uznał, że zmiany te nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - wbrew przepisom ustawowym. Dokonane przez organ ustalenia nie doprowadziły zaniechania naruszeń w dostępie do posesji nr ew. [...] dla osób niepełnosprawnych. 2. Art. 7 Kpa w zw. z art. 77 oraz art. 84 Kpa poprzez ich niezastosowanie prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych oraz przyjęcia, że zmiany budowy bramy wjazdowej są w pełni zgodne z z projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę, w przypadku gdy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a istotnym odstąpieniem jest zmiana warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Skarżące wielokrotnie wskazywały, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej korzystają z dostępu niepełnosprawni. 3 Art. 107 § 3 Kpa poprzez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez brak logicznego i spójnego uzasadnienia co do całości zarzutów co do zgodności wykonania bramy z projektem budowlanym. Organ uznał iż brama wykonana jest zgodnie z projektem, dostęp do nieruchomości dla niepełnosprawnych przywrócono bez dowodów na poparcie tej tezy. Argumenty decyzji stanowią jedynie powielenie wcześniejszych pism organu i nie zostały oparte na merytorycznym rozpoznaniu zarzutów, do których organ w ogóle się nie odniósł, tj. nie poczynił własnych ustaleń faktycznych. Nadto odmówił przeprowadzenia podczas rozprawy administracyjnej prostego eksperymentu polegającego na odsunięciu bramy. 4. Art. 9 ust 1 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zmiana lokalizacji zjazdu na działkę nr 3140/5, przesunięcie bramy wjazdowej w ekranie oraz zmiana lokalizacji rodzaju wypełnień ekranu nie stanowi znacznych odstępstw od projektu i warunków pozwolenia, jak i nie ogranicza dostępności dla osób niepełnosprawnych w sytuacji, gdy zmiany stanowią istotną modyfikację projektu i uniemożliwiają dostęp dla osób niepełnosprawnych, gdzie takie zmiany wymagają zatwierdzenia. Skarżące wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazały, że organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy ani nie ustosunkowały się do zarzutów Skarżących dotyczących legalności przebudowy bramy wjazdowej oraz dostępu do nieruchomości dla osób niepełnosprawnych. W ocenie stron brak należytego ustalenia i wykazania, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę oznacza, że obie decyzje wydano z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 75, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. Termin określony w art. 54 Prawo budowlane i wymieniona w art. 57 Prawa budowlanego dokumentacja jaką inwestor zobligowany jest załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa m.in. w art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Organ nie przeanalizował całej dokumentacji i nie udzielił Skarżącym odpowiedzi w sposób wyczerpujący na ich wszystkie zarzuty. Co więcej organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, jedynie przyjął tezy organu I instancji za słuszne i na nich w całości oparł uzasadnienie swojej decyzji. Oparcie się w całości na ekspertyzie technicznej G P nie mogło stanowić podstawy uzasadnienia wydanej decyzji. Organ II instancji winien szeroko zwrócić uwagę, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, będąc związanym postanowieniami art. 36a ust. 5 Ustawy prawo budowlane. A dyspozycja tego przepisu wyraźnie wskazuje, ze istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (pkt 3). Skarżące w każdym piśmie podnosiły, że w ramach prowadzonej przez nie działalności gospodarczej dostęp do nieruchomości powinien być przystosowany dla osób niepełnosprawnych, zaś przez rażąco sprzeczne z wszelkimi normami wykonanie techniczne bramy uniemożliwia dostęp do posesji osobom niepełnosprawnym. W związku z nagannym wykonaniem bramy zagrożone jest bezpieczeństwo wszelkich jej użytkowników (w tym skarżących). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, prezentowany jest pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Wskazuje się też w orzecznictwie, że z uwagi na szeroki zakres przesłanek z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstępstwo jest istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 ustawy, w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok WSA w Gliwicach z 13 lipca 2016 r. II SA/G1 95/16. Tymczasem organy nie przeprowadziły wnikliwej i wszechstronnej oceny istotności odstąpienia oraz wpływu na interes skarżących w postaci swobodnego dostępu do ich nieruchomości i do nieruchomości dla osób niepełnosprawnych. Skarżące podały, że odmówiono im wykonania podczas rozprawy administracyjnej prostego eksperymentu polegającego na przesunięciu bramy przez osoby przeprowadzające rozprawę. Oparcie decyzji na protokole oraz papierowej dokumentacji, w przypadku gdy istniała możliwość faktycznego i rzeczywistego sprawdzenia użyteczności bramy nie można uznać za wyczerpujące, a zasadniczym celem postępowania jest załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. Zdaniem skarżących organy w ogóle nie analizowały zarzutów skarżących i nie były zainteresowane merytorycznym załatwieniem sprawy, co narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.). Organy w sposób rażący zatem naruszyły ustawowy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie zgodności realizacji bramy w ekranie akustycznym Nr [...] przy ul. [...] w [...] z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę określonymi w decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Dobudowa drugiej jezdni obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 233+342 do km 235+000 wraz z budową drugiego obiektu mostowego oraz budową infrastruktury technicznej", zmienionej decyzją z [...].10.2013 r. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wymienionych w art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. a w konsekwencji również art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie umorzono bowiem co najmniej przedwcześnie W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że prowadząc postepowanie administracyjne organy mają obowiązek stosować się do wszystkich zasad postępowania administracyjnego, w tym do zasady praworządności i dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), znajdującej rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. z których wynika powinność organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ich przedstawienia w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Sprawa rozstrzygnięta po raz pierwszy jest zatem otwarta do ponownego orzekania, po wniesieniu środka odwoławczego. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. W niniejszej sprawie wskazania wymaga również to, że obowiązek wynikający z zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a., obejmuje także obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zakres materiału dowodowego, konieczny do rozstrzygnięcia, wynika z żądania strony, a to oznacza, że organ winien podjąć stosowne działania, w tym również zażądania od strony przedstawienia dokumentów na poparcie jej twierdzeń, służące dogłębnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu, czy też wydana została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 k.p.a. Zauważyć trzeba, że skarżące w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego konsekwentnie podnosiły, że w ramach prowadzonej przez nie działalności gospodarczej dostęp do nieruchomości powinien być przystosowany dla osób niepełnosprawnych, a wykonanie techniczne bramy nie tylko uniemożliwia dostęp do posesji osobom niepełnosprawnym, ale zagraża bezpieczeństwu wszystkich osób z niej korzystających. Z motywów rozstrzygnięcia organu II instancji wynika natomiast, że czynności podejmowane w toku postępowania przed organem wojewódzkim pozwalały na umorzenie postępowania wobec wykonania robót przystosowawczych określonych w ekspertyzie technicznej G P. W ocenie organu odwoławczego roboty zrealizowano zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, a odstępstwa dotyczące zmiany lokalizacji zjazdu na działkę nr ew. [...], przesunięciu bramy w ekranie i zmianie lokalizacji rodzaju wypełnień ekranu projektant zakwalifikował jako nieistotne. Organy nie przedstawiły jednak jakiejkolwiek oceny własnej "istotności" dokonanych zmian przy uwzględnieniu zasięgu inwestycji realizowanej – co wymaga podkreślenia - w ramach specustawy drogowej - obejmującej dobudowę drugiej jezdni obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na opisanym odcinku oraz budowę drugiego obiektu mostowego z budową infrastruktury technicznej (zmienionej decyzją z [...].10.2013 r.). Ponadto, wnioski organów zostały oparte wyłącznie na ekspertyzie technicznej G P wykonanej na zlecenie inwestora. Skarżące podnosiły jednak , że wskazany w ekspertyzie zakres robót nie rozwiązał problemu, bowiem nadal nie mogą z niej korzystać w sposób swobodny i bezpieczny osoby niepełnosprawne. Do pisma załączono wprawdzie oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu robót, ale wyłącznie w zakresie zgodności z ekspertyzą, a nie w zakresie poprawienia funkcjonalności bramy i zniwelowaniu utrudnień. Pomimo szeregu wątpliwości zgłaszanych konsekwentnie przez skarżące, na rozprawie administracyjnej w dniu [...] listopada 2016 r. ograniczono się do zapoznania stron z wnioskami kontroli ekranu akustycznego (protokół z [...].01.2016 r.) oraz ekspertyzą techniczną inwestora, ustalono, że roboty zakończono i zawiadomiono o zakończeniu budowy m. in. ekranu akustycznego. Nie sprawdzono jednak, czy przeprowadzone roboty odniosły zamierzony skutek. Odmówiono bowiem odsunięcia i zasunięcia bramy na rozprawie administracyjnej. Przeprowadzona kontrola jest zatem niepełna. Stanowisko to bezkrytycznie zaaprobował organ II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem przeprowadzenie postepowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu. Organy w szczególności przedstawią własne stanowisko co do charakteru dokonanych zmian oraz przeprowadzą czynności sprawdzające w celu wyjaśnienia, czy wykonanie techniczne bramy w istocie uniemożliwia dostęp do posesji osobom niepełnosprawnym i zagraża bezpieczeństwu osób z niej korzystających, jak wywodziły skarżące. W zależności od poczynionych ustaleń organy podejmą stosowne działania w adekwatnym trybie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 250 § 1 ww. ustawy.