VII SA/Wa 128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku B. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]maja 2011 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]marca 2010 r. nr [...]zgłaszającej sprzeciw do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz przyłączem energetycznym i wodociągowym, szambem oraz wjazdem, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]w miejscowości [...]przy ulicy [...], gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]marca 2010 r. nr [...]do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpiła B. O.. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym oraz wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczęte na skutek zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, może zakończyć się jedynie sprzeciwem lub milczeniem organu. W każdym razie wniesienie sprzeciwu jest wyrazem oceny organu odnośnie wskazanego stanu faktycznego i oceny całokształtu okoliczności decydujących o wyrażeniu woli organu. Kolejno, organ wskazał, że skarżąca zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2010 r. poinformowała o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, co do którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Organ powiatowy w [...] pismem z dnia [...]lutego 2010 r. wezwał B. O. o uzupełnienie złożonego niekompletnego zawiadomienia. Wykonując nałożony obowiązek Skarżąca w dniu [...]lutego 2010 r., złożyła wymagane dokumenty, a decyzją z dnia [...]marca 2010 r., nr [...], organ powiatowy w [...]zgłosił sprzeciw do użytkowania omawianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...]w miejscowości [...]przy ul. [...], zrealizowanego w oparciu o decyzję nr [...]z dnia [...]lipca 2001 r. wydaną przez Starostę [...], a następnie zmienioną decyzją tego samego organu nr [...]z dnia [...]stycznia 2004 r. Ujawnione w sprawie (po dokonaniu oględzin oraz kontroli dokumentacji) odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę zostały zakwalifikowane przez organ powiatowy jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego w [...]z dnia [...]marca 2010 r. zgłaszająca sprzeciw. Organ wojewódzki w decyzji z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...]wskazał, że jakkolwiek nie wszystkie dokonane odstępstwa mają charakter odstępstw istotnych, to niewątpliwie zmiana pochylenia połaci dachowych wpłynęła na zmianę wysokości budynku i jednocześnie jego kubatury. Fakt ten wskazał również kierownik budowy w oświadczeniu z dnia [...]lutego 2010 r., określając zmianę kubatury z planowanych 480,00 m3 na wykonaną - 438,80 m3. Powołując się na art. 54 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy dostrzegł szereg zmian wprowadzonych przez inwestora polegających m. in. na: niewykonaniu wiaty garażowej od strony północnej, niewykonaniu zadaszenia wspartego na słupach tarasu od strony południowej, wykonaniu balkonu na poddaszu od strony północnej, powiększeniu pomieszczenia łazienki na poddaszu poprzez przesunięcie ściany zewnętrznej poddasza, wykonaniu dodatkowego pomieszczenia nad daszkiem wejścia głównego, wykonaniu dwóch lukarn: jednej od strony wschodniej, drugiej od strony zachodniej budynku, zmianie wysokości budynku. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że zmiana ta, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), jest odstępstwem istotnym. Dokonanie zaś takiego odstępstwa bez uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że przed dopuszczeniem obiektu do użytkowania winno być przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podsumowując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza dokumentacji pozwala stwierdzić, że decyzja zgłaszająca sprzeciw oraz utrzymująca ją w mocy decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nie są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2011 r. złożyła B. O. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 i art. 81 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem został naruszony 21-dniowy termin załatwienia sprawy przez organ. W skardze skarżąca wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]nieprawidłowo przeprowadził oględziny budowy, zawiadomienie o tej czynności nie zostało jej doręczone z 7-dniowym wyprzedzeniem. Została przez to pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a to podważa ważność dowodu. Ponadto został źle przeanalizowany materiał dowodowy. W sprawie nie było istotnych odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto do dziś organ powiatowy nie prowadzi w sprawie jej budynku postepowania w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego co pozwala wyciągnąć wniosek, że organ dokonał niewłaściwych ustaleń. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1813/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2011 r. znak: [...]oraz poprzedzająca ją decyzję tego organu z dnia [...]maja 2011 r. znak [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji – w związku z niekwestionowanymi w sprawie ustaleniami, upływ terminu do wniesienia sprzeciwu kończył się w dniu [...]marca 2010 r., a doręczenie decyzji ze sprzeciwem skarżącej nastąpiło w dniu [...]marca 2010 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki) - nieuprawniona była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. w sprawie II OSK 946/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1813/11 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd Naczelny wskazał na błędną wykładnię art. 54 ustawy Prawo budowlane przez Sąd pierwszej instancji, która skutkowała niewłaściwą oceną zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej. Sąd Naczelny, mając na uwadze art. 54 i art. 57 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 57 § 1 k.p.a. wskazał, że jako początkowy dzień biegu terminu 21- dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w jakim to uzupełnienie nastąpiło (o ile uzupełnienia dokonano w terminie określonym przez organ), bądź też dzień następny po upływie terminu nakładającego obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. Stosowanie zasad określonych w art. 57 k.p.a. oznacza, że dokonując wykładni art. 54 ustawy - Prawo budowlane nie można zapominać o przepisie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Zaś w myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym pismem w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (pkt 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno akceptacja, jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji. Ponadto, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni w świetle zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym pismem w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (pkt 2). Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 21-dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tego terminu przez organ. Organ nadzoru budowlanego, który jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 54 ustawy Prawo budowlane, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. Jeżeli zatem organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności - to czas od początku do końca tego terminu jest czasem, w którym organ może dokonać tej czynności. Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma bezpośredniego wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu - uznał, że sprzeciw organu został złożony w terminie do tego przewidzianym. W niniejszej sprawie skarżąca uzupełniła braki w dokumentacji w dniu [...]lutego 2010 r., a zatem 21-dniowy termin dla organu do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg w dniu [...]lutego 2010 r. i trwał do [...]marca 2010 r. Decyzja organu powiatowego w [...]z dnia [...]marca 2010 r. nr [...]zawierająca sprzeciw została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...]marca 2010 r., a zatem z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów orzekających w sprawie niniejszej w kwestii liczenia terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu. Następnie wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, który zobligowany jest wyłącznie do kontroli decyzji w aspekcie wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że z protokołu oględzin dokonanego przez organ w dniu [...]marca 2010 r. z terenu nieruchomości sąsiednich (inwestorka pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie oględzin nie była podczas ich dokonania obecna) wynika, że budynek wybudowano w sposób odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z dnia [...]lipca 2001 r. Organ dołączył dokumentację fotograficzną z oględzin budynku, która potwierdza jego stanowisko. Z decyzji zgłaszającej sprzeciw wynika również, że skarżąca nie uzupełniła dokumentacji w wymaganym zakresie, nadal brakowało oświadczenia kierownika budowy zgodnego z art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego o zgodności wykonanego obiektu z projektem budowlanym oraz udokumentowania dokonanych zmian. Wśród dokonanych przez inwestorkę zmian znalazły się: niewykonanie wiaty garażowej od strony północnej, niewykonanie zadaszenia wspartego na słupach tarasu od strony południowej, wykonanie balkonu na poddaszu od strony północnej, powiększenie pomieszczenia łazienki na poddaszu poprzez przesunięcie ściany zewnętrznej poddasza, wykonanie dodatkowego pomieszczenia nad daszkiem wejścia głównego, wykonanie dwóch lukarn: jednej od strony wschodniej, drugiej od strony zachodniej budynku, zmiana wysokości budynku. Stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile dnie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Stwierdzić zatem należy, że wprawdzie nie wszystkie dokonane przez B. O. przy budowie domu odstępstwa mają charakter odstępstw istotnych, to niewątpliwie zmiana pochylenia połaci dachowych wpłynęła na zmianę wysokości budynku i jednocześnie jego kubatury. Fakt ten wskazał również kierownik budowy w oświadczeniu z dnia [...]lutego 2010 r., określając zmianę kubatury z planowanych 480,00 m3 na wykonaną - 438,80 m3. Zgodzić się zatem należy z organem, że powyższe jednoznacznie wskazuje, że zmiana ta, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - jest odstępstwem istotnym. Prawidłowo organ zauważył, że dokonanie takiego odstępstwa, bez uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że przed dopuszczeniem obiektu do użytkowania winno być przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Konkludując, analiza dokumentacji pozwala stwierdzić, że decyzja zgłaszająca sprzeciw oraz utrzymująca ją w mocy decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nie są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu, słusznie zatem organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji zgłaszającej sprzeciw. Jak już wyżej wskazano jest to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej decyzji Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Nadto organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Należy także mieć na względzie fakt, że organy oraz Sąd orzekający obecnie związane były wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2013 r. w sprawie II OSK 946/12. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.