VII SA/Wa 1280/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. i A. M. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2017r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. ), po rozpatrzeniu odwołania M B - M i A M – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].12.2016 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności wykonania sieci wodociągowej na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] - jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że [...].11.2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której wyjaśniono, że przebudowę wodociągu na odcinku "[...]" przebiegającym przez ww. działki przewidywał projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z [...].02.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Dobudowa drugiej jezdni obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 233+342 do km 235+000 wraz z budową drugiego obiektu mostowego oraz budową infrastruktury technicznej", zmienionej decyzją z [...].10.2013 r. W protokole z rozprawy wskazano, że "z dokumentów załączonych do zawiadomienia wynikało, że przebudowa sieci wodociągowej wykonana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę. Wykonano dokumentację fotograficzną (...)". Pismem z [...].12.2015 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, obejmującej ww. wodociąg dołączając komplet dokumentów, m. in. dokumentację geodezyjną i oświadczenie kierownika. Zawiadomienie przyjęto bez sprzeciwu. Organ dodał, że zgodność przebiegu sieci wodociągowej na działkach skarżących z projektem potwierdza porównanie obecnego przebiegu wodociągu, wynikającego z przekazanej przez Prezydenta Miasta [...] mapy zasadniczej z jego projektowanym przebiegiem w zatwierdzonym ww. decyzją projektem zagospodarowania terenu. Dalej, powołując się na art. 2 pkt 7 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) organ przedstawił definicję mapy zasadniczej. Podkreślił, że mapa zasadnicza sporządzana jest przez uprawnionego geodetę i aktualizowana w terenie, dlatego nie było potrzeby wizji w terenie, o co wnosiły skarżące. Zdaniem organu, materiał dowodowy nie daje podstaw do podjęcia czynności w trybie art. 48 oraz 50-51 Prawo budowlane. Tym samym wszelkie zarzuty dotyczące budowy wodociągu (przyłącza wodociągowego) bez uzyskania zgody właściciela nieruchomości organ uznał za nieistotne, bo dotyczące postępowania o pozwoleniu na budowę. Do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy merytoryczna weryfikacja prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane wydające decyzje o pozwoleniu na budowę. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie można podważać jej zgodności z prawem w postępowaniu legalizacyjnym. Także zarzuty dotyczące sposobu podziału działek, przebieg granic podziału nieruchomości, czy ich własność nie podlegają kontroli w tym postępowaniu. Za niezasadne organ uznał też zarzuty dotyczące naruszenia art. 7-9, 11, 77, 84 oraz 107 § 3 k.p.a., albowiem organ podjął niezbędne czynności, zmierzające do wyjaśnienia i rozpatrzenia wniosku. Organ dodał, że przystąpienie do użytkowania obiektu po zakończeniu robót polegających na przebudowie, nie wymaga od inwestora podjęcia działań o których mowa w art. 54 lub 55 Prawa budowlanego. Następnie podkreślił, że przedmiotem postępowania zgodnie z żądaniem wnioskodawczyń jest samowola budowlana dot. budowy wodociągu. Skargę na powyższą decyzję złożyły M B M i A M zarzucając naruszenie: 1. art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 48, art. 50 - 51 i art. 83 Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy wobec braku prawidłowego ustalenia granic działek w terenie i rzetelnego ustalenia przebiegu sieci wodociągowej w związku ze zmianą pozwolenia na budowę nie doszło do załatwienia sprawy w jakikolwiek sposób, a umorzenie było przedwczesne i bezpodstawne. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do twierdzeń skarżących co do przedstawiania dowodów na legalność i zgodność wykonania z projektem sieci wodociągowej. Nie ustalono faktycznego przebiegu sieci wodociągowej, ze względu na nie wykonanie jakichkolwiek pomiarów w terenie, a jedyne działanie organu II instancji polegało na porównaniu wizualnym map z projektem (w sytuacji gdy wodociąg znajduje się pod ziemią). 2. Art. 7 Kpa w zw. z art. 77 oraz art. 84 Kpa poprzez ich niezastosowanie prowadzące do dokonania błędnych ustaleń faktycznych oraz nieuzasadnionego przyjęcia, że sieć wodociągowa na działkach o nr [...] i [...] została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a organ na poparcie swojego stanowiska nie wskazał żadnych dokumentów, iż rzeczywiście wodociąg wybudowano zgodnie z pozwoleniem. Organ w żaden prawnie przewidziany i prawidłowy sposób nie ustalił przebiegu granic ewidencyjnych działek, nie ustalił lokalizacji sieci wodociągowej, nie sprawdził czy założenia przebudowy na mapach pokrywają się ze stanem rzeczywistym w terenie, a jedynie przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której nie dokonano pomiarów, nie wypowiedział się biegły geodeta, a wykonano jedynie dokumentację fotograficzną. W wyniku nierzetelnie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, na podstawie sporządzonej podczas niej protokołu organ umorzył postępowanie zdecydowanie przedwcześnie. Zastanawiającym zatem jest na jakiej podstawie organ ustalił, że sieć wodociągowa biegnąca przez działki Skarżących została wybudowana/przebudowana legalnie. Potwierdzeniem takiego stanowiska na pewno nie może być przecież stwierdzenie, że do powyższego wniosku organ doszedł poprzez porównanie obecnego przebiegu wodociągu, wynikającego z przesłanej przez Prezydenta Miasta mapy zasadniczej z jego projektowanym przebiegiem. Czym innym jest "porównanie map i projektów" czyli dokonanie analizy dokumentów, a czym innym stwierdzenie zgodności przebiegu sieci wodociągowej w terenie (ustalenie zgodności przebudowy sieci wodociągowej z dokumentami). Właśnie ustalenie przebiegu sieci wodociągowej, a następnie porównanie jej z projektami i mapami mogłoby stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia. Dokonanie takiej analizy było obowiązkiem organu czego zaniechał. 3. Art. 107 § 3 Kpa poprzez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji przez oba organy logicznego i spójnego uzasadnia co do całości zarzutów w zakresie legalności budowy wodociągu. Organ uznał iż sieć wodociągowa jest wybudowana/ przebudowana legalnie i to przy braku jakichkolwiek dowodów. Argumenty decyzji stanowią jedynie powielenie wcześniejszych pism i nie zostały oparte na merytorycznym rozpoznaniu zarzutów, do których organ w ogóle się nie odniósł. Ponadto organ nie przedstawi żadnych dokumentów na okoliczność dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżące wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazały, że w trakcie realizacji opisanej inwestycji drogowej wykonawca na działkach skarżących o nr ew. [...],[...] zmienił lokalizację istniejącego tam wcześniej wodociągu. W pkt. 5 ustalono obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii oraz zezwolono na wykonanie robót w niezbędnym zakresie na działkach stanowiących własność skarżących (działki nr ew. [...] — dawniej [...] i [...] oraz [...] —dawniej [...],[...]) zaznaczając na mapie będącej załącznikiem do projektuj granice terenu dla robót budowlanych kolorem pomarańczowym. Wodociąg w rzeczywistości został wybudowany/przebudowany jednak poza obszarem zaznaczonym na mapie będącej załącznikiem do projektu linią przerywaną koloru pomarańczowego, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowanym i warunkami pozwolenia na budowę naruszając własność Skarżących. Co więcej Skarżącym nie zostały nigdy udzielone informacje, jakie dokładnie roboty budowlane zostaną wykonane na ich nieruchomości, tzn. co zostanie przebudowane — sieć, przyłącze ani też nigdy nic wyrażały zgody na dokonanie takich czynności na działkach będących ich własnością. O planowanych, a następnie dokonanych robotach Skarżące nigdy nie zostały powiadomione, a fakt budowy/przebudowy wodociągu jest im znany ze względu na przekopanie ich nieruchomości. Uzasadnienie bezprzedmiotowości postępowania organ opiera na uznaniu, iż inwestycja nie została wybudowana samowolnie, a inwestor posiadał wymagane dokumenty. W tym postępowaniu istotnym problemem i głównym zarzutem jest wykonanie inwestycji w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę. Istnieje więc przedmiot sprawy, jednak organ nie dokonując czynności sprawdzających zasadność zarzutów uznał, iż przedmiot taki w niniejszej sprawie nie istnieje. Organ II instancji podczas rozprawy administracyjnej wykonał jedynie dokumentację fotograficzną terenu oraz ograniczył ustalenie lokalizacji wodociągu do porównania map. Oparł decyzję na weryfikacji i analizie dokumentacji zalegającej w związku z realizacją inwestycji, bez dokonania żadnych pomiarów w terenie. Nie jest możliwym stwierdzenie, bez rzeczywistego sprawdzenia, co znajduję się po ziemią (czy to w ogóle jest wodociąg) i bez pomiarów przez uprawnioną do tego osobę, jak też tego czy lokalizacja inwestycji jest zgodna z założeniami projektu i jak w rzeczywistości przebiega faktyczna trasa przebudowanej sieci wodociągowej. Skarżące zaznaczyły, że ich głównym zarzutem była przebudowa sieci wodociągowej na częściach działek ewidencyjnych stanowiących własność skarżących, a nie objętych decyzją ZRID. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Ustawy do zgłoszenia planowanej inwestycji konieczne jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele, zaś art. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem wykazanie ww. prawa ma zasadnicze znaczenie dla wszystkich inwestycji budowlanych. W odrębnej sprawie z wniosku Skarżących dotyczącej odbudowy chodnika poinformowano Skarżące o odtworzeniu chodnika w części zniszczonej wskutek budowy wodociągu tylko i wyłącznie po uzyskaniu od nich formalnej zgody na wejście w teren działki będącej własnością Skarżących. W przypadku przebudowy wodociągu takiej zgody Inwestor, nie posiadał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Główny Inspektor nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w sprawie legalności wykonania sieci wodociągowej na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] - jako bezprzedmiotowe. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że prowadząc postepowanie administracyjne organy mają obowiązek stosować się do wszystkich zasad postępowania administracyjnego, w tym do zasady praworządności i dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), znajdującej rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. z których wynika powinność organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ich przedstawienia w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Sprawa rozstrzygnięta po raz pierwszy jest zatem otwarta do ponownego orzekania, po wniesieniu środka odwoławczego. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. W kontrolowanej sprawie podkreślenia wymaga również to, że obowiązek wynikający z zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a., obejmuje także określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zakres materiału dowodowego, konieczny do rozstrzygnięcia, wynika z żądania strony, a to oznacza, że organ winien podjąć niezbędne działania, w tym również zażądania od strony przedstawienia dokumentów na poparcie jej twierdzeń, służące dogłębnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego. Jak wynika z akt sprawy skarżące podnosiły, że podczas budowy opisanej inwestycji drogowej na działkach należących do skarżących o nr ew. [...],[...] inwestor zmienił lokalizację istniejącego tam wcześniej wodociągu. W pkt. 5 projektu wskazano na przebudowę istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii oraz zezwolono na wykonanie robót w niezbędnym zakresie na działkach stanowiących własność skarżących (działki nr ew. [...] — dawniej [...] i [...] oraz [...] —dawniej [...],[...]). Granice obszaru robót na mapie będącej załącznikiem do projektu oznaczono kolorem pomarańczowym. Zdaniem skarżących wodociąg wykonano jednak poza tym obszarem, niezgodnie z pozwoleniem naruszając ich własność. W świetle zgłaszanych zarzutów rzeczą organów nadzoru budowlanego było zatem dogłębne, jednoznaczne wyjaśnienie, czy w istocie roboty budowlane obejmujące sieć wodociągową wykonano częściowo na działkach stron, poza zakresem udzielonego w trybie specustawy drogowej pozwolenia budowlanego. Natomiast w toku postępowania pomimo podejmowania szeregu czynności, w tym przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organy nie wyjaśniły rzeczywistego przebiegu wodociągu. Wprawdzie inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy wodociągu dołączył również dokumentację geodezyjną, niemniej sprawdzeń co do rzeczywistego przebiegu inwestycji organ dokonał wyłącznie poprzez porównanie mapy zasadniczej przedstawiającej przebieg wodociągu z jego projektowanym przebiegiem w zatwierdzonym ww. decyzją projektem zagospodarowania terenu, bez dokonania wizji w terenie, która potwierdziłaby bądź wykluczyła stanowisko skarżących. Tym samym z naruszeniem zasad wymienionych w art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. nie doszło do sprawdzenia rzeczywistego przebiegu trasy przebudowanej sieci wodociągowej. W konsekwencji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. co najmniej przedwcześnie umorzono postępowanie administracyjne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu, mając na uwadze treść art. 75 k.p.a. W zależności od poczynionych ustaleń organy podejmą stosowne działania w adekwatnym trybie. Wobec poczynionych ustaleń Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 250 § 1 ww. ustawy