VII SA/Wa 1281/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Svan. akt VII SA/Wa 1281/10 UZASADNIENIE Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2009r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku L. L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]marca 2008r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu u L. L. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca zarzucił wydanie powyższej decyzji z naruszeniem właściwości oraz rażącym naruszeniem prawa. Jako niezrozumiały organ ocenił zarzut naruszenia przepisów o właściwości, podnosząc, że zgodnie z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006r. Nr 122, poz. 851, ze zm.), w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w stosunku do którego organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał ww. decyzję zgodnie z właściwością nie zachodziła zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu również zarzut rażącego naruszenia prawa nie był uzasadniony. Wydane decyzje odmawiały stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 15. rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, gdyż wszystkie orzeczenia lekarskie wskazywały, pomimo narażenia na hałas, na pozazawodowe pochodzenie tej choroby u skarżącego. Organ dodał, że kontrolowane decyzje wydano w oparciu o ww. rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983r. w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), gdyż postępowanie wszczęto w styczniu 2002r., a zatem przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 2002 r. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., po rozpoznaniu wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym uznając, po ponownej analizie akt, że zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 marca 2008r. Dodał, że decyzję tą wydano na podstawie orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione palcówki medyczne, które wskazały na pozazawodowe pochodzenie choroby u L. L., pomimo udowodnionego zawodowego narażenia na hałas. Orzeczenia lekarskie wydane przez: Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2003r. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] lipca 2003r. uzupełniono opinią lekarską Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2003r., z dnia [...] czerwca 2007r. oraz opinią lekarską Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ wskazał również, że kwestia braku możliwości prawnych unieważnienia orzeczeń lekarskich wydanych [...] stycznia 2003r. i [...] lipca 2003r. była wielokrotnie wyjaśniana skarżącemu. Odnosząc się do kwestii wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego po otrzymaniu postanowienia Sądu Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2004r. organ wyjaśnił, że postanowieniem z [...] czerwca 2004 r. sygn. akt [...] Sąd ten przekazał do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] - jako organu właściwego - pozew przeciwko Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy w [...] i Instytutowi Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], wobec niedopuszczalności drogi sądowej. Nie nakazał konkretnych działań, gdyż decyzja o sposobie postępowania w przekazanej sprawie, należy do organu administracyjnego, a nie do sądu powszechnego. Skargę na powyższą decyzję złożył L. L. wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć poprzez stwierdzenie ich nieważności z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa oraz rozpatrzenie skargi łącznie ze sprawami wynikającymi z akt o sygn. IVSA/GI 367/08, IV SA/GL 175/09 i IV SA/GL 603/09 oraz wydanie zarządzenia zgodnie z art. 111 kpa. Skarżący wskazał, że wydane decyzje są krzywdzące i niesprawiedliwe, a szczegółowe uzasadnienie zawarł w pismach złożonych w tej sprawie oraz w sprawach o ww. sygnaturach. Dodał przy tym, że nie otrzymał decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., a o jej wydaniu dowiedział się z pisma Urzędu Marszałkowskiego Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej w [...] z dnia 18 maja 2010r. W piśmie z 17 października 2010r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc, że decyzję z [...] listopada 2009r. wydał z-ca Głównego Inspektora Sanitarnego J. O., który dokonał czynu niegodnego urzędnika państwowego, co było powodem złożenia skargi do Ministra Zdrowia, w której skarżący wnosił również o uchylenie postanowienia z 15 października 2009r. oraz ponowne rozpatrzenie wniosku o wyłączenie tego urzędnika. W takiej sytuacji z-ca Głównego Inspektora Sanitarnego wydał krzywdzącą decyzję z 3 listopada 2009r. bez rozpatrzenia zarzutów i złożonego odwołania z dnia 26 października 2009r. do Ministerstwa Zdrowia tj. braku zaistnienia wymogu z art. 231 k.p.a. Ponadto, J. O. podjął celową bezczynność, aby dać czas organowi wojewódzkiemu w [...] na przesłanie skargi z dnia 2 kwietnia 2008r. w trybie art. 54 p.p.s.a. do WSA w Gliwicach w sprawie IV SA/GL 367/08 i to przed rozpatrzeniem sprawy IVSA/GI 367/08, w której skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia skargi. W dalszej części uzupełnienia skargi skarżący przestawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie IVSA/GI 367/08. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2010r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2009r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2008r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2008r. odmawiającą stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że postępowanie to toczyło się w trybie nieważnościowym, który jest trybem nadzwyczajnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania zwyczajnego, w którym ustaleniu podlega jedynie kwestia czy i do jakich naruszeń prawa doszło, a następnie dokonanie oceny, czy naruszenia te mają charakter wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Rozstrzygnięcie organów nadzoru musi się zatem opierać na wnikliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzonej z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż tylko jednoznaczne stwierdzenie istnienia, bądź nieistnienia wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, może stanowić podstawę do stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Dodać przy tym należy, że obowiązkiem organów przy badaniu nieważności aktu administracyjnego jest zbadanie wszystkich wskazanych w art. 156 § 1 kpa przesłanek. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną wydano z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w szczególności w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa. Przede wszystkim, wbrew przytoczonym wyżej zasadom, pominąwszy przy tym całkowicie wniosek skarżącego z dnia 9 lipca 2009r. o objęcie badaniem również przesłanki wymienionej w pkt 7 art. 156 § 1 kpa, organ ograniczył się do przeprowadzenia analizy weryfikowanych decyzji jedynie pod kątem przesłanek wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 4 kwietnia 2008r., to jest pkt 1 i 2 art. 156 §1 kpa. W konsekwencji, nie dokonano również kluczowego dla prawidłowej oceny wystąpienia przesłanek nieważnościowych zbadania wydanych w postępowaniu zwyczajnym opinii lekarskich uzupełniających przeprowadzonych po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lutego 2006r. w sprawie sygn. akt III SA/GL 167/04 uprzednich rozstrzygnięć organów sanitarnych stopnia wojewódzkiego i podstawowego odmawiających stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż orzeczenie jednostki medycznej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych, ma charakter opinii biegłego. Oznacza to, że organ sanitarny ma obowiązek dokonania oceny takiej opinii w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej np. zbyt lakonicznej, niezawierającej przekonywującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 5 listopada 1998 r. sygn. I SA 1200/98, oraz z 17 listopada 1998 r. sygn. I SA 1318/98). Podobnie w postępowaniu nieważnościowym organ ma obowiązek skontrolować, pod kątem wad kwalifikowanych, czy decyzje wydane w postępowaniu zwyczajnym oparto na opiniach lekarskich wyjaśniających istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wymagające wiadomości specjalnych i czy w wystarczającym stopniu uzasadniono zajęte stanowisko. Musi zatem dysponować pełnym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Sanitarny wskazuje wprawdzie, że orzeczenia lekarskie wydane przez lekarzy orzeczników z Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] dnia [...] stycznia 2003r. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] lipca 2003r. uzupełniono opinią lekarską Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2003r, z dnia [...] czerwca 2007r. oraz opinią lekarską Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Tym niemniej żadna z wymienionych uzupełniających opinii nie została dołączona do akt niniejszej sprawy. Nie wiadomo zatem, czy organ wydał kontrolowane decyzje w oparciu o kompletny materiał dowodowy tj. stosownie do art. 80 k.p.a., co w konsekwencji uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny ich prawidłowości. Wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów, jak już podkreślono powyżej, obowiązuje organy zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. W związku z powyższym, rzeczą Głównego Inspektora Sanitarnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Ponadto, organ winien mieć również na uwadze, że podstawę wydania decyzji w ll-ej instancji może stanowić jedynie art. 138 k.p.a. Na aprobatę nie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty skargi. Jak wyjaśniono na wstępie przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie były ww. decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym. Nie mogły być zatem poddane badaniu - jak tego domagał się skarżący - również łącznie sprawy o sygn. akt IVSA/GI 367/08, IV SA/GL 175/09 i IV SA/GL 603/09. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zatem zarzuty skierowane do orzeczeń wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IVSA/GI 367/08, jak również bezczynności organów w tym postępowaniu. Podobnie, jako niezasadny należało ocenić zarzut skargi dotyczący braku doręczenia zaskarżonej decyzji "zgodnie z wymogiem prawa". Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja ta została prawidłowo doręczona skarżącemu w trybie art. 44 kpa tj. tzw. doręczenia zastępczego, w związku z niepodjęciem przesyłki przechowywanej w placówce pocztowej w okresie czternastu dni, pomimo dwukrotnego jej awizowania. Chybiony był również zarzut wydania decyzji pierwszoinstancyjnej bez rozpatrzenia "odwołania" skarżącego z dnia 26 października 2009r, czy skargi z dnia 10 listopada 2009r. złożonych do Ministerstwa Zdrowia. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] października 2009r. odmówił bowiem wyłączenia ze sprawy J. O., na które nie przysługuje zażalenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271).