VII SA/Wa 1281/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata I. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]sierpnia 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]nr [...]z dnia [...] lutego 2002 r., udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w K. Postępowanie administracyjne miało następujący przebieg. Decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2002 r. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. z dnia 6 lutego 2002 r., udzielił mu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w K., wskazując, że zmiana ta nie narusza ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i uzdrowiska K. i jest zgodna z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami. W. i Z. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, datowany na [...]marca 2010 r., podnosząc, że Starosta [...] nie był właściwy do orzekania w sprawie zmiany sposobu użytkowania w dacie wydania decyzji, albowiem po nowelizacji ustawy Prawo budowlane wyłącznie właściwy do orzekania w tej materii stał się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...]sierpnia 2010 r. odmówił stwierdzenia orzeczenia ww. decyzji. Stwierdził, że zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej: Prawo budowlane) do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48, art. 50, art. 51 (...) art. 71 ust. 3. Artykuł 71 ust. 3 ww. ustawy stanowi: w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., którą odmówiono wydania nakazu zamurowania cegłą pełną okien w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki położonej przy ul. [...], nakazując jednocześnie wyposażenie dwóch kanałów wentylacyjnych budynku w elementy oddzielenia pożarowego. Jednocześnie Wojewoda zacytował fragment uzasadnienia nadzoru budowlanego zawartego ww. decyzji stwierdzający, iż "(...) nie można ustalić czy budynek przy ul. [...] w K. był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Budynek został zakupiony w latach 60 ubiegłego wieku i rozbudowany w latach 70 ub. wieku przez osobę, która zmarła". Organ zaznaczył, że organ architektoniczno-budowlany nie ma możliwości prawnych podważać ustaleń organu nadzoru budowlanego. Powołał przepis art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym 1. Do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w ustawie i nie zastrzeżone do właściwości innych organów. 2. Organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Organ uznał, iż starosta był i jest właściwym organem do wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zaś organ nadzoru budowlanego jest właściwym organem do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyli W. i Z. S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą te sprawy, które w prawie budowlanym nie zostały powierzone organom nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002 r.) organ nadzoru budowlanego właściwy był w sprawach, o których mowa w art. 48, art. 50, art. 51, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 71 ust. 1, art. 74, 75 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 76, art. 78, art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż inwestor złożył wniosek o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a co za tym idzie, organem właściwym do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. był Starosta [...]. Wskazał, że powyższa decyzja była konsekwencją wypełnienia przez inwestora ciążących na nim obowiązków, wynikających z przywołanych przepisów: wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1987 r. Nr [...], sporna inwestycja nie narusza charakteru zabudowy dopuszczonej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. usług nieuciążliwych (opis funkcji usługowej). Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż zakres prac nie obejmował robót budowlanych, inwestor nie był zobowiązany do składania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja nie jest obarczona jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ ustalił w toku postępowania wyjaśniającego, że nie toczyło się postępowanie dotyczące legalności budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w K.. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego odmówił jedynie wydania nakazu zamurowania cegłą pełną okien w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki położonej przy ul. [...], nakazując jednocześnie wyposażenie dwóch kanałów wentylacyjnych budynku w elementy oddzielenia pożarowego. Dodał, że zarzut samowolnej rozbudowy spornego budynku nie został także potwierdzony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ odwoławczy co do kwestii rozbieżności pomiędzy parametrami obiektu wskazanymi w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. (wskazującej jako powierzchnię użytkową 171,30 m2), w akcie notarialnym z dnia [...] września 1999 r. (Rep. [...] Nr [...], z którego wynika, iż działka objęta spornym zamierzeniem inwestycyjnym zabudowana jest murowanym budynkiem gospodarczym o powierzchni 39 m2) oraz zawiadomieniu o zakończeniu budowy (załącznik nr 7 do odwołania – 186 m2) wyjaśnił, iż ewentualne odstępstwo od decyzji stanowić może przedmiot postępowania przez organami nadzoru budowlanego, które są właściwe do oceny realizacji inwestycji na nieruchomości. Zagadnienia tego rodzaju pozostają poza właściwością organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ stwierdził, że nie jest w stanie w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć różnicy w powierzchni użytkowej budynku objętego sporną inwestycją, co w ocenie organu wyłącza oczywistość ewentualnego naruszenia prawa. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że brak odbioru technicznego następującego już po wykonaniu decyzji pozostaje bez znaczenia dla oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno – budowlanej, podobnie kwestia ściany przeciwpożarowej, gdyż udział organów w procesie budowlanym kończy się z chwilą wydania decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Wyjaśnił również, że okoliczność braku udziału skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. pozostaje bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, gdyż przesłanka ta stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli W. i Z. S. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 76 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Podnieśli także, że decyzja Starosty [...] nr [...] narusza przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie jej wydania, jak art. 71 ust. 1, 2 i 3, art. 83 ust. 1, art. 28, art. 31.1 pkt 1, art. 31.2, art. 32.1 i art. 33. Wskazali, że naruszono także przepisy techniczno – budowlane w zakresie odległości między budynkami ze względu na ochronę przeciwpożarową – § 272 ust. 1 pkt 3 z uwzględnieniem § 272 ust. 4, która to odległość od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić 5 m (na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dnia 25 lutego 1999 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 140). W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/14, oddalił skargę. Sąd wskazał, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Sąd podzielił stanowisko organów, iż decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym nie była dotknięta wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., oraz stwierdził, że ustalenia dotyczące właściwości Starosty [...] były prawidłowe. Ponadto Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenie za udzieloną im pomoc prawną z urzędu. Uwzględniając skargę kasacyjną pełnomocnika skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że badanie przesłanek nieważności odbywa się wedle stanu faktycznego i prawnego mającego miejsce w dacie wydania kwestionowanej decyzji – w niniejszej sprawie [...] lutego 2002 r. Decyzja Starosty [...]nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, dotyczy budynku o powierzchni zabudowy 162,20 m2, powierzchni użytkowej 171,30 m2 i kubaturze 570 m3. Jej podstawę prawną stanowią powołane w decyzji przepisy art. 71 i 72 Prawa budowlanego. W dacie wydania decyzji przepis art. 71 zawierał trzy ustępy, z których pierwszy wprowadzał obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego organu dla zmiany sposobu użytkowania i przewidywał odpowiednie stosowanie w tym zakresie art. 32 Prawa budowlanego. Przepisy ust. 2 definiowały pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zaś przepis ust. 3 dotyczył skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ze względu na wyróżnienie wskazanych dwóch sytuacji, podlegających odmiennym reżimom, nie może być kwestionowane, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania mogło być udzielone wyłącznie przed faktycznym dokonaniem takiej zmiany. W przypadku natomiast uprzedniego dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia miała miejsce sytuacja samowoli, podlegająca usunięciu w trybie określonym w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W każdej z dwóch wymienionych sytuacji orzekały przy tym inne organy, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zadania i kompetencje, o których mowa m. in. w art. 71 ust. 3 ustawy należały do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu pierwszej instancji strona skarżąca podnosiła zarzuty związane z nieuprawnionym zastosowaniem art. 71 ust. 1 do przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania, zostały one jednak przez orzekające organy spłycone i sprowadzone do kwestii właściwości organu. Jest oczywiste, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania należało do organu administracji architektoniczno-budowlanej, argumentacja strony dotyczyła jednak braku podstaw do zastosowania tej regulacji i istnienia przesłanek do zastosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowanego. Konsekwentnie zgłaszane zarzuty dokonania samowolnej rozbudowy, a następnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego budynku nie zostały jednak w postępowaniu dostatecznie wnikliwie rozpatrzone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda przed wydaniem decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o udzielenie informacji, czy w stosunku do budynku, dla którego wydano decyzję z [...] lutego 2002 r., było prowadzone postępowanie w przedmiocie jego legalności i uzyskał odpowiedź, że jedyną decyzją była decyzja dotycząca odmowy wydania nakazu zamurowania okien. Na tej podstawie Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...]sierpnia 2011 r. przyjął, że zarzut samowolnej rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania nie został potwierdzony. W ocenie stanu faktycznego zupełnie pominięto, że decyzja ta stanowiła konsekwencję czynności organów nadzoru budowlanego zainicjowanych decyzją z [...] września 2002 r. o umorzeniu postępowania. Jakkolwiek materiał sprawy na to pozwala, nie zrekonstruowano przebiegu postępowań dotyczących spornej zabudowy i nie rozważono w konsekwencji, czy rozstrzygają one o zasadności zarzutów strony skarżącej w odniesieniu do daty wydania kwestionowanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z [...] lutego 2002 r. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której pozwolenie to stało się dla organów nadzoru budowlanego podstawą do uznania obiektu za nie wymagający działań naprawczych. Natomiast badając przesłanki nieważności decyzji z [...] lutego 2002 r., w tym dotyczącą wydania z rażącym naruszeniem prawa, organy uzasadniają m. in. brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa faktem, że legalność budynku i jego użytkowania nie była przedmiotem nakazów wydanych przez organy nadzoru budowlanego. Taka argumentacja nie może zostać uznana, a dopuszczalność udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego winna zostać zbadana na dzień jego wydania i przy uwzględnieniu ówczesnego stanu prawnego i faktycznego. Stan ten nie został dostatecznie rozeznany, zrekonstruowany i oceniony, na co wyżej wskazano. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego z pominięciem skutków, jakie dla prowadzonego od roku 2001 postępowania w przedmiocie legalności zabudowań miała kwestionowana decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W sprawie istnieje potrzeba ustalenia, czy w dacie udzielania tego pozwolenia dla budynku o określonych parametrach, był on budynkiem legalnie istniejącym i czy nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co jest zasadniczymi zarzutami strony skarżącej. W konsekwencji nie jest uzasadniony wniosek Sądu pierwszej instancji, że kwestie dotyczące wykonanych prac i ich zakresu nie należą do właściwości organów architektoniczno-budowlanych. Organy te oczywiście nie mogą skutków ewentualnej samowoli rozstrzygać, w niniejszej sprawie nie chodzi jednak o usunięcie skutków samowoli, ale o zbadanie, czy dla określonego obiektu, dla którego udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zachodziły przeszkody do takiego rozstrzygnięcia, a obiekt nie wymagał ingerencji organów nadzoru budowlanego. W takim przypadku wydanie pozwolenia na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego byłoby działaniem z rażącym naruszeniem tego przepisu. W szczególności nie można zgodzić się z tezą zawartą na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że kwestia ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przed uzyskaniem stosownej decyzji należy do organów nadzoru budowlanego, a wynik postępowania potwierdzającego taką samowolę może stanowić przesłankę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro prowadzone jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, to kwestia braku podstaw prawnych do zastosowania art. 71 ust. 1 Prawa budowanego w ówczesnym brzmieniu podlega badaniu i weryfikacji w tym postępowaniu. Brak dostatecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, albowiem nie jest wystarczające wybiórcze powołanie się na informacje i rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydane już po [...] lutego 2002 r. Fakt natomiast zawisłości takiego postępowania w dniu [...] lutego 2002 r. wymaga rozważenia wszelkich środków dowodowych, mogących wyjaśnić stan spornej zabudowy i sposób jej użytkowania przed dniem [...] lutego 2002 r. Przy uwzględnieniu powyższych uwag za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Istniejące braki w ustaleniach dotyczących istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uzasadniały po stronie Sądu pierwszej instancji uwzględnienie skargi, jej oddalenie narusza obowiązek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w niniejszej sprawie, na podstawie art. 190 p.p.s.a., Sąd związany jest wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz innych przepisów postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o czym niżej, a także przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 i 107 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, gdy zważyć, że uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie zawiera właściwej wykładni przepisów prawa. Należy zwrócić uwagę, iż z odwołania W. i Z. S. z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, że już w sierpniu 2001 r. informowali oni o możliwości zaistnienia samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...]. Mimo takich sygnałów wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania został rozpatrzony pozytywnie bez dokonania pogłębionej analizy stanu faktycznego. Tymczasem w pierwszej kolejności należy ustalić – wobec pojawiających się wątpliwości – czy sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, czy też nie. Zważyć należy, iż w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, następnie umorzone wobec wydania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. Kwestia legalności spornego budynku w istocie nie została w ogóle zbadana ani przez organy nadzoru budowlanego, ani przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przy ustalaniu stanu faktycznego zadowolił się informacją, iż legalność budynku i jego użytkowania nie była przedmiotem nakazów wydanych przez organy nadzoru budowlanego. Takie postępowanie przy ustaleniu stanu faktycznego i jego uzasadnienie narusza dyspozycję art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zadaniem organu będzie rzetelne ustalenie stanu faktycznego, w tym przede wszystkim ustalenie, czy do rozbudowy istotnie doszło, a jeśli tak, czy inwestor posiadał stosowne pozwolenie na budowę. Dokonać tego należy w szczególności poprzez porównanie powierzchni budynku zgłoszonej w akcie notarialnym z dnia [...]września 1999 r. (Rep. [...] Nr [...]), decyzji Starosty [...]z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] oraz zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Oczywistym jest bowiem, że jeśli między stanem zabudowy z dnia [...] września 1999 r., a tym wskazany w decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. nastąpiła zmiana powierzchni spornego budynku, to musiało dojść do jego rozbudowy. Następnie należy ustalić, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Dopuszczalność udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego winna zostać zbadana na dzień jego wydania i przy uwzględnieniu ówczesnego stanu prawnego i faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem słusznie wskazał, że to, czy przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2002 r. został prawidłowo zastosowany, zależy od uprzedniego ustalenia okoliczności faktycznych, warunkujących jego stosowanie, lub je wykluczających. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.