VII SA/Wa 1282/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Pismem z dnia [...] stycznia 2009r. E. J. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2008r. a nakazującej A. J. i E. J. rozbiórkę starego budynku o konstrukcji drewnianej usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Zdaniem wnioskodawczyni w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 6,7 i 76. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].06.2008 r., znak: [...], na podstawie art. 67 Prawa budowlanego nakazał A. J. i E. J. "rozbiórkę starego budynku o konstrukcji drewnianej usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...], [...]. " Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. J. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. "Kodeks postępowania administracyjnego" (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że organ powiatowy nie przeprowadził postępowania, którego celem mogłoby być dokładne ustalenie, że przedmiotowy budynek, nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Wskazał, że nałożenie w trybie art. 67 § 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu było co najmniej przedwczesne bowiem świetle tego przepisu wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego musi być poprzedzone ustaleniami przyczyn niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, oględzinami tego obiektu, dostarczeniem ocen technicznych, a w szczególnych przypadkach ekspertyzy technicznej oraz rozprawą administracyjną (§ 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30.08.2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043). Ustalenia te nie zostały poczynione przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Wskazał również, że protokół oględzin obiektu powinien również zawierać wskazanie przyczyn powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu. Następnie po dokonaniu ustaleń, powiatowy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany doręczyć odpis protokołu właścicielowi/współwłaścicielom wyznaczając rozprawę celem ustalenia zamiarów i możliwości właściciela/współwłaścicieli obiektu w zakresie dalszych działań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia procedury wynikającej z wyżej cytowanego rozporządzenia. W decyzji wydanej na podstawie art. 67 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest również wyznaczyć technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w/w [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2008 r. nr [...] stwierdzając w uzasadnieniu , że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] WINB z dnia [...].08.2008 r. nr [...] nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie, uchylające w całości decyzję organu niższej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, w którym organ stwierdza brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji rażąco narusza prawo. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku E. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].04.2009 r. Organ wskazał, że badana decyzja nie jest też obarczona rażącym naruszeniem prawa któregokolwiek przepisu prawa, gdyż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że rozstrzygniecie takie nie może być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 09.03.2000r., sygn. akt I S.A./Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18.02.200 r., sygn. akt V S.A. 463/99). Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła E. J., wnosząc o uchylenie obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. Zdaniem strony skarżącej decyzja [...] WINB [...] jest decyzją wydaną zza biurka bez wizji w terenie i skierowaną nie do przedmiotowego budynku w tej sprawie lecz wspólnego budynku mieszkalnego, piętrowego. Sprawa budynku mieszkalnego w którym mieszkam ja na parterze, a A. J. na piętrze, dotyczyła "zamontowania drzwi do piwnicy oraz zamurowania okna w klatce schodowej w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...]" zakończyła się prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie sygn, akt VII S.A./Wa 737/08 z 10.07.2008 r. (zał. Karta 1 - 4). Wskazała że A. J. nie zgłosiła i nie otrzymała żadnej zgody na remont, budowę lub przebudowę ruiny istniejącego obiektu drewnianego a mimo to dokonała przebudowy. Skarżąca podnosi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał swoją decyzję w oparciu o stan faktyczny jaki zastał na wizji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. "Kodeks postępowania administracyjnego" (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji z dnia [...].06.2008 r. organ powiatowy nie przeprowadził postępowania, którego celem mogłoby być dokładne ustalenie, że przedmiotowy budynek, nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Nie wyjaśnił również czy inwestorka dokonała samowoli budowlanej jak to wskazuje strona skarżąca czy też zachodzi przypadek opisany w przepisie art. 67 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś ustalenia przesłanki z art. 67 to zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego na podstawie art. 67, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem będzie ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego. Jeżeli właściciel uzna, że jest w stanie dokonać poprawy stanu technicznego obiektu w drodze remontu, odbudowy lub wykończenia go, to brak jest podstaw do nakazania rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu tego faktu powinien w drodze decyzji - wydanej na podstawie art. 66 - określić realny termin wykonania potrzebnych robót i kontrolować ich wykonanie. Dopiero niepodjęcie tych robót w wyznaczonym terminie może być podstawą do zastosowania art. 67 i wezwania na jego podstawie właściciela obiektu budowlanego do rozbiórki tego obiektu i uporządkowania terenu. Organ wojewódzki, zasadnie uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2008 r., nr [...], - nakazującą A. J. i E. J. "rozbiórkę starego budynku o konstrukcji drewnianej usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]" - jest przedwczesna i dlatego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka istnieje wówczas, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto, naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Już to dawało podstawę do uchylenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W świetle tego, co stwierdzono powyżej, zarzut rażącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie może być uznany jako zasadny w odniesieniu do działania organu drugiej instancji. Badana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest też obarczona rażącym naruszeniem prawa któregokolwiek przepisu prawa, gdyż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia tylko wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że rozstrzygniecie takie nie może być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 09.03.2000r., sygn. akt I S.A./Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18.02.200 r., sygn. akt V S.A. 463/99). Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.