VII SA/Wa 1282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji zabytków oddala skargę Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...], Prezydent Miasta [...], na mocy art. 7 ust. 1 pkt. 9 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 15681- dalej u.o.z.) m.in.: do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] włączył karty adresowe zabytków nieruchomych wymienionych w części A załącznika do zarządzenia (§ 1). Skargę na to zarządzenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] - w części ujmującej w Układzie urbanistycznym Dzielnicy [...] zamieszczonym w ewidencji (poz. [...]) - nieruchomość przy ul. [...] w [...] (KW [...]) i w części włączającej go do gminnej ewidencji (dalej GEZ) w obecnym kształcie zarzucając naruszenie: - art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. poprzez ujęcie ww. nieruchomości w Układzie urbanistycznym Dzielnicy Rządowej zamieszczonym w GEZ; - art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że ww. nieruchomość spełnia kryteria zabytku; - art. 3 pkt 12 w zw. z art. 22 ust 4 i 5 u.o.z. poprzez dokonanie wpisu bez wskazania, czy obszar ten stanowi historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny; - art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niewyważenie interesu indywidualnego skarżącej z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, tj. arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności; - art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w opisanej części i wyłączenie karty adresowej nieruchomości, a na mocy art. 146 § 1 k.p.a. o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu wskazała, że 17 października 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z 16 grudnia 2016 r. [...] Konserwator Zabytków ([...] KZ) poinformował, że wpisu dokonano ze względu na harmonijne, urbanistyczne i architektoniczne rozplanowanie ze szczególnym uwzględnieniem zieleni, sąsiedztwa [...] i zespołu [...], dla których stanowi otulinę. Podał też, że zachowanie harmonijnej i spójnej, niewysokiej zabudowy na tym obszarze było podstawą ujęcia (układu i nieruchomości) w GEZ oraz że znajdują się w nim budynki o różnej wartości architektonicznej, wybudowane w różnym okresie, także w XXI w. Część z nich ujęto indywidualnie w GEZ, jeden wpisano do rejestru zabytków, a część - w tym budynek Wspólnoty - nie jest indywidualnie ujęta w GEZ lecz jako Układ urbanistyczny. Organ jednak nie podał przesłanek do zaliczenia do historycznego zespołu budowlanego. Dalej skarżąca przedstawiła argumentację w zakresie dopuszczalności zaskarżenia aktu tego rodzaju i wskazała, że jej interes prawny wynika z wkroczenia organu w uprawnienia właściciela. Indywidualny wpis do GEZ, tak jak ujęcie w układzie urbanistycznym sprawia bowiem, że organ konserwatorski uzyskuje kompetencje, (uzgadniania warunków zabudowy, pozwolenia na budowę lub rozbiórkę) ograniczające swobodę właściciela w dysponowaniu i korzystaniu z własności. W skutek ujęcia nieruchomości w GEZ strona ubiegając się o pozwolenie na ocieplenie budynku, otrzymała zalecenia konserwatorskie do zastosowania alternatywnych metod. Różnica między tradycyjną metodą, a alternatywną, wskazaną przez organ to ok. 100 000 - 150 000 PLN. Podkreśliła, że ujęcie w GEZ nie uprawnia właściciela do przyznania dotacji w tym zakresie, tak jak nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Uzasadniając naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. strona wskazała, że nieruchomość przy ul [...] nie spełnia warunków określonych w ww. art. 22 ust. 5 u.o.z. Przed wpisem do GEZ organy powinny osiągnąć porozumienie oraz je udokumentować, a w aktach brak map, zdjęć, opisów walorów historycznych lub architektonicznych tak budynku, jak i Układu. Jest tylko karta adresowa. Organ nie zgromadził zatem dokumentacji dotyczącej obiektu skarżącej. Decyzję powinna poprzedzać analiza uwzględniająca prawo własności i wartości zabytkowe, których nie można zakładać. Jeżeli budynek leży w historycznym układzie urbanistycznym, a nie posiada wartości historycznej, naukowej lub artystycznej - to powinien być wyłączony z tego obszaru. Jako priorytet przyjęto natomiast zachowanie geometrycznej dyscypliny układu, linii ulic, ponad wartościami zabytkowymi. Różnorodność zabudowy w Układzie pod względem walorów historycznych, architektonicznych i kompozycyjnych (domy wielorodzinne z końca lat 30, "apartamentowce" z początku XXI w.), wskazuje na konieczność analizy każdego z nich. Dla ochrony nieruchomości o cechach zabytku, wystarczający jest wpis do ewidencji zabytków lub rejestru zabytków, co ma miejsce w przypadku wybranych obiektów ujętych w układzie. Brak analizy w powyższym zakresie wskazuje, że zarządzenie jest przypadkowe i arbitralne. Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co wynika z nazwy, a co organ pominął. W zakresie naruszenia art. 3 pkt 1 u.o.z. strona wskazała, że do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie obiekty posiadające wartości historyczne, naukowe lub artystyczne. Powtórzyła, że walory te powinny wynikać z badań, analiz i ekspertyz. Wyniki tych działań (zdjęcia, notatki z wizji lokalnych, ekspertyzy, opinie) winny stanowić podstawę wpisu. W aktach sprawy znajduje się pismo WKZ z 4 lipca 2013r. potwierdzające ustalenia zawarte na spotkaniach 4, 10 i 20 czerwca 2013r. jednak nie pozwalała ono na ustalenie zindywidualizowanych wartości zabytkowych. Zdaniem skarżącej, budynek przy ul. [...] nie jest zabytkiem. Jest tylko przykładem typowej architektury lat 50 - 60 XX w. WKZ dokonał automatycznego spisu układów urbanistycznych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], który nie jest aktem prawa miejscowego. Działania organu są zatem dowolne. Odnośnie uchybienia art. 3 pkt 12 w zw. z art. 22 ust 4 i 5 u.o.z. strona wskazała, że zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z. za historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny uważa się przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny stanowi jako całość zabytek nieruchomy wpisany do GEZ. Organ zobowiązany był zatem wskazać, czy podlega ochronie z uwagi na cechy historyczne, czy ruralistyczne, czego nie dokonano, co narusza ww. regulacje, czyniąc wpis bezskutecznym. Co do naruszenia art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP Wspólnota podkreśliła, że wpis do GEZ oznacza władcze wkroczenie organu w uprawnienia właściciela. Ochrona zabytków wymaga natomiast podejścia kompromisowego, uwzględniającego nie tylko interes ogólnospołeczny, ale i indywidualny w granicach zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że zasada proporcjonalności jest zasadą państwa prawnego - demokratycznego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa TK organy spośród możliwych środków działania powinny wybierać najmniej uciążliwe dla podmiotów. W tej sprawie organ pominął ww. wymogi naruszając art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Strona wskazała, że zasada państwa prawnego obejmuje nie tylko wolności i praw człowieka, ale i działania organów oraz jest podstawą obowiązywania innych zasad konstytucyjnych m.in. zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wymogiem jej realizacji jest zagwarantowanie bezpieczeństwa prawnego, umożliwiającego przewidywanie działań organów, a także prognozowanie działań własnych. W tej sprawie działania organu podważają ww. zasadę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018r. sygn. akt VII SA/Wa 606/17 oddalił ww. skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021r. sygn. II OSK 1703/18, po uwzględnieniu skargi kasacyjnej Wspólnoty, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje. Na wstępie podkreślić trzeba, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W powołanym wyroku NSA wskazał, że przed dokonaniem wpisu do gminnej ewidencji zabytków (GEZ) organ winien ocenić wartości historyczne, naukowe lub artystyczne układu urbanistycznego. Zaznaczył, że ujęcia zabytku w GEZ nie dokonuje się decyzją, a więc nie ma wymogu prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o k.p.a., niemniej nie może ono nastąpić bez zbadania wartości zabytkowych. Wprawdzie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. wskazuje, że zabytek nieruchomy organ "wyznacza" do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, uwzględniając jednak zasadę legalizmu, czynność ta nie może nastąpić bez jakiejkolwiek analizy przyczyn i udokumentowania choćby w uproszczonej formie, czego Prezydent [...] nie wyjaśnił. NSA zakwestionował brak ustaleń w powyższym zakresie i za wystarczające uznanie wyjaśnień zawartych w odpowiedzi organu na wezwanie do zaniechania naruszenia prawa Uwzględniając powyższe stanowisko, w pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się - że zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków mocą odrębnej decyzji, jak i obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla układu jako całości z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Ochrona układu urbanistycznego nie rozciąga się zatem na poszczególne obiekty tego układu, skoro wpisany jest sam obszar ze względu na jego zabytkowe cechy (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 21 kwietnia 2016 r., VII SA/Wa 1194/15; z 27 marca 2009 r., I SA/Wa 1283/08 - CBOSA). Tym samym chybiona była argumentacja skarżącej, że jeżeli budynek leży w historycznym układzie urbanistycznym, a nie posiada wartości historycznej, naukowej lub artystycznej - to powinien być wyłączony z tego obszaru, zważywszy przy tym, że jednocześnie skarżąca powoływała się na orzecznictwo wskazujące zakres takiej ochrony, które stanowisku temu jednoznacznie przeczy. Wskazać ponadto ponownie trzeba, że przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. nie precyzuje sposobu w jakim organ gminy ustala fakt wpisu danego zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Ustawa nie określa zatem formy wzajemnego informowania się organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków, podobnie jak nie określa formy porozumienia pomiędzy WKZ a organem gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 606/16 - CBOSA). Przepisem, który kwestie te tylko w pewnym stopniu doprecyzowuje jest § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661- dalej rozporządzenie). Zgodnie z jego treścią w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Gminna ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wymienione w art. 7 u.o.z., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty adresowej do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego Zarządzenia ustawa nie nakładała też na organ obowiązku informowania stron, nawet właścicieli nieruchomości, o czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani o samym dokonaniu takiego włączenia, tak jak obecnie czyni to cyt. rozporządzenie w § 18a i nast. (dodany § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. - Dz.U.2019.1886). Jak to zostało już wyżej wskazane – co do zasady - ujęcie w GEZ nie następuje w związku ze stosowaniem przepisów procedury administracyjnej, a brak ścisłych zasad postępowania w tym zakresie nie oznacza dowolności organu odnośnie choćby uproszczonego udokumentowania podstaw uzasadniających jego dokonanie. Nie jest zatem konieczne, aby dla potwierdzenia walorów zabytkowych układu organ zlecał sporządzenie opinii biegłego, skoro sam jest organem posiadającym wiadomości specjalne. Wystarczy, że organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych z urzędu informacji oceni, czy określony obiekt, czy układ powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu - pomimo że walory zabytkowe spornego Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] nie zostały wprost potwierdzone w materiale dowodowym, jak i piśmie WKZ z 4 lipca 2013r. potwierdzającym ustalenia dokonane na spotkaniach 4, 10 i 20 czerwca 2013r., to nie sposób odmówić racji Prezydentowi Miasta [...], że posiada on walory zabytkowe, a ich zachowanie leży w interesie społecznym. Przede wszystkim nie sposób skutecznie zakwestionować samego położenia spornego Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] w miejscu tak ważnym dla historyczno – kulturowego dziedzictwa [...], to jest pomiędzy kompleksem zabytkowej zabudowy towarzyszącej, jak i samym [...] z jednej strony, jak i zabytkowymi "[...]" z drugiej. Sądowi z urzędu jest ponadto wiadome – i znajduje potwierdzenie również w źródłach informacji ogólnodostępnej – że na kompozycję urbanistyczną zabudowy Dzielnicy [...] składa się m.in. "trójkąt" ulic [...], [...], [...] – gdzie znajduje się zabytkowa zabudowa, to jest osiedle [...] wzniesione w latach 1936 -1938, kilka modernistycznych kamienic - domy wielorodzinne pochodzące z lat 30 tych, budynki rządowe powstałe po 1945r. i w latach 60 tych oraz powojenny, pochodzący z lat 1953-1954 budynek [...] - hotelu "[...]" zaprojektowany przez słynnych "[...]" – W. K., J. M. i E. W. W Układzie położone są też budynki wzniesione współcześnie (w tym apartamentowce z początku XXI w), a więc obiekty o różnej wartości zabytkowej, niemniej nie pomniejsza to walorów, na które między innymi wskazywał Prezydent Miasta [...] odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie w Układzie tym występuje historyczne i stylistyczne nawarstwienie walorów. Z samej specyfiki układu urbanistycznego wynika, że nie musi on powstawać w jednym czasie, czy w ramach jednego założenia projektowego. Często cechuje go różnorodność, na którą składa się każdy z jego z elementów z osobna, tworząc jednocześnie całość, zamkniętą w urbanistycznym i architektonicznym rozplanowaniu. Takie cechy wykazuje cały przedmiotowy kwartał urbanistyczny objęty wpisem do GEZ. Z układu urbanistycznego nie można zatem "wyjąć" jednego z obiektów, jak sugerowała skarżąca. Ponadto, wprawdzie zapisy "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...]" nie są wiążące, nie można jednak pominąć, że stanowią pewnego rodzaju potwierdzenie zamiarów planistycznych prawodawcy miejscowego, który przewiduje m.in. ochronę integralności układów przestrzennych z walorami historycznej zabudowy oraz zieleni miejskiej. Zauważyć przy tym należy, że wartość zabytkowa opisanego Układu nie została też podważona przez samą skarżącą. Strona powoływała się bowiem wyłącznie na własny interes ekonomiczny polegający na ograniczeniu jej prawa własności w związku z zaleceniami konserwatorskimi odnośnie planowanego docieplenia budynku. Jednak nie przedstawiła żadnych dokumentów, które podważałyby stanowisko organu gminy, jak i stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem Sądu, skarżona czynność nie narusza też istoty prawa własności. Ochrona dziedzictwa narodowego ma bowiem umocowanie w art. 5 Konstytucji RP. Natomiast prawo własności nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Przepisy ustawy o ochronie zabytków stanowią podstawę do wprowadzenie ograniczeń prawa własności przysługującego właścicielom określonych nieruchomości. Ochrona zabytków jest bowiem konieczna dla zachowania wartości kulturowych, dziedzictwa i dorobku Narodu. Ograniczenia te przewidują obowiązki tylko niezbędne dla ochrony obiektów i zespołów urbanistycznych. W tym stanie rzeczy, pomimo stwierdzonych uchybień, Sąd uznał, że kontrolowane Zarządzenie w zaskarżonej części odpowiada prawu i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.