VII SA/Wa 1284/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przebudowę i przesunięcie kiosku kwiatowego skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] - wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy - działając na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r. nr [...] zezwalającej Z. D. na przebudowę i przesunięcie kiosku kwiatowego na terenie nieruchomości położonej w W. przy Al. [...] róg ul. [...]. W uzasadnieniu przytoczył argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji złożonym przez D. J. (pismo z dnia [...] stycznia 1999 r.), która podniosła, iż jest współwłaścicielką spornej nieruchomości od 1962 r. Kwestionowane pozwolenie zostało wydane bez jej zgody i wiedzy, pomimo że w księdze wieczystej KW nr [...] była ujawniona jako współwłaściciel. Zdaniem organu pierwszej instancji, w dacie wydania badanej decyzji Z. D. nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Inwestorka nie posiadała bowiem żadnego tytułu o charakterze rzeczowym lub obligacyjnym do działki nr ew. [...], jak również nie legitymowała się zgodą współwłaścicieli nieruchomości – D. J. i J. I. na posadowienie kiosku handlowego. W ocenie Wojewody [...], kwestionowana decyzja narusza z tego względu w sposób rażący art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ wskazał ponadto, że w toku postępowania przedłożono kopie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...], oddalającego wniosek Z. i H. D. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] i w której wymienionymi właścicielami są D. J. i J. I. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i H. D. Podniesiono w nim, że decyzja zezwalająca na przebudowę i przesunięcie kiosku kwiatowego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ działka była użytkowana przez Z. D. i jej poprzedników prawnych od 1968 r. Odwołująca się kupiła kiosk kwiatowy i magazyn w 1983 r. i w tym samym roku otrzymała zezwolenie na przesunięcie i rozbudowę kiosku na miejsce magazynu postawionego przez pierwszą właścicielkę. Przedmiotowa inwestycja stanowiła zatem rozbudowę kwiaciarni istniejącej już od 1968 r. Odwołująca się nadmieniła, iż nie wiedziała, że grunt ma właścicieli - jej poprzednicy również uznawali go za mienie porzucone, gdyż przez kilkadziesiąt lat nikt się nim nie interesował. Wyjaśniła, że w 1967 r. Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich zajęła działkę nr ew. [...] (na której znajduje się kwiaciarnia) na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1967 r. nr [...], wydanej dla potrzeb przebudowy Alei [...], natomiast D. J. i J. I. odzyskali ten teren od Przedsiębiorstwa Dróg Miejskich dopiero w 1986 r. wyrokiem sądu, zapadłym w sprawie z ich powództwa przeciwko Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich (wyrok z dnia [...] sierpnia 1986 r. sygn. akt [...]). Odwołująca się podniosła, iż otrzymała decyzję w przedmiocie rozbudowy 3 lata wcześniej, a licząc z jej poprzednikami - 25 lat wcześniej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. znak [...] - wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. i H. D. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Wojewody [...], iż Z. D. nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nie posiadała tytułu prawnego do działki nr ew. [...]). Stwierdził zatem, że inwestor nie spełnił wymogu określonego w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniała więc przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. D. Skarżąca nie zgodziła się z oceną organów pierwszej i drugiej instancji, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r. naruszyła obowiązujące w dacie jej wydania prawo w stopniu skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wskazała, że zarzut braku dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie odpowiada stanowi faktycznemu, wynikającemu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Z. D., organy administracji nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a zatem naruszyły art. 7 i 77 § 1 Kpa. Skarżąca podkreśliła, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r. została wydana w sytuacji, gdy hipoteczni właściciele nieruchomości nie byli znani oraz nie przejawiali zainteresowania wobec korzystania z gruntu przez nią i jej poprzedników. Nadto, decyzja ta stanowiła konsekwencję uprzedniej decyzji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] kwietnia 1968 r., zezwalającej na wybudowanie i użytkowanie kiosku kwiatowego przez poprzedniczkę prawną skarżącej – M. W. Z. D. podniosła, iż całkowicie pominięto okoliczność, że w dniu [...] kwietnia 1983 r. nabyła przedmiotowy kiosk w drodze umowy kupna-sprzedaży wraz z nieruchomością gruntową, bowiem obiekt budowlany był trwale połączony z gruntem. W ocenie skarżącej, nie można zatem przyjąć, że decyzja zezwalająca na przesunięcie i przebudowę kwiaciarni naruszyła prawo (wobec istniejących w dniu jej wydania faktów znanych organowi) a zwłaszcza, że naruszyła prawo w sposób rażący. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył również, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. oddalił wniosek Z. i H. D. o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uwzględnienie skargi następuje więc tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeśli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Jedną z tych wad, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na oczywistej sprzeczności treści rozstrzygnięcia z naruszonym przepisem prawa. Rażące naruszenie prawa powoduje bezwzględną eliminację decyzji z obrotu prawnego, gdyż stanowi zapewnienie jednego z elementów normy prawnej, wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie są decyzje Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdzające nieważność ostatecznej decyzji Naczelnika dzielnicy [...] z dnia [...] września 1983 r. nr [...] zezwalającej na przebudowę i przesunięcie kiosku kwiatowego na nieruchomości przy Al. [...], róg [...] w W. W czasie wydawania decyzji zezwalającej na przebudowę i przesuniecie kiosku kwiatowego obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Art. 29 ust. 5 tej ustawy określał, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym wzniesienia na niej obiektu budowlanego, należy oceniać według prawa cywilnego. Może ono zatem wynikać nie tylko wprost z prawa własności czy wieczystego użytkowania, lecz także z umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości zawartej z jej właścicielem (wieczystym użytkownikiem), przy czym sposób używania i wykorzystywania tej nieruchomości przez najemcę lub dzierżawcę uzależnione jest od woli stron tej umowy oraz od właściwości i przeznaczenia nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.10.1986 r. sygn. akt IV SA 400/86). Warunek ten mógłby być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskałby zgodę właściciela (współwłaściciela) nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. Inwestorka Z. D., jak wykazał materiał dowodowy zebrany w sprawie, w dacie wydawania kwestionowanej decyzji na przebudowę i przesuniecie kiosku kwiatowego, nie posiadała prawa do dysponowania częścią nieruchomości, na której zaprojektowano przesunięcie kiosku kwiatowego. Nieruchomość położona przy skrzyżowaniu Al. [...] z ul. [...] w W. stanowiła wówczas własność D. J. i J. I. Od 1962 r. w Sądzie Rejonowym dla W. prowadzona jest dla tej nieruchomości księga wieczysta. Jak ustalił to Sąd Rejonowy dla W. w wyroku z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...] – dopiero w 1993 r. współwłaściciele sprzedali część nieruchomości objętej księga wieczystą Skarbowi Państwa, a w 1997 r. pozostałą część nieruchomości wydzierżawili firmie M. Sp. z o.o. Z podanych faktów wynika, iż skarżąca nie posiadała nigdy prawa do nieruchomości, na której usytuowany został kiosk kwiatowy. Nie zawierała również umowy dzierżawy z współwłaścicielami działki. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca, a więc umowa ze S. W., która uprzednio sprzedawała kwiaty na tej nieruchomości lub milczenie współwłaścicieli działki nie mają znaczenia dla oceny legalności kwestionowanej decyzji. S. W. nie była właścicielką działki, nie mogła więc sprzedać skarżącej nieruchomości istniejącej pod jej budynkiem kwiaciarni. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 r. Sąd Rejonowy dla W. w sprawie [...] – wniosek skarżącej o stwierdzenie zasiedzenia oddalił. Niewątpliwe jest więc, iż skarżąca Z. D. nie posiadała prawa do nieruchomości, na której planowała budowę kiosku – kwiaciarni w momencie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Brak dokumentu uprawniającego inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę powoduje, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1983 r. narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. i to naruszenie należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.