VII SA/Wa 1285/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. D. na działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia [...] marca 2018 r. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. skarżąca – Z. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia [...] marca 2018 r. W powyższym piśmie z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o cyt.: "Proszę o ustosunkowanie się do zarzutów, oraz wyjaśnienie, czy w wyżej opisanej sytuacji, nadzór budowlany, powinien swoimi decyzjami nakładać obowiązki dotyczące zgodności budynku z dokumentacją, na Zespół Użytkowników i Właścicieli, któremu wydano pozwolenie na budowę, czy pojedynczo na poszczególnych członków tego zespołu". Do pisma skarżąca załączyła m.in. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...], nakazującą skarżącej doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. O. [...] i [...] we W. do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę. W odpowiedzi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], poinformował skarżącą, że w ramach postępowania skargowego, prowadzonego na podstawie 238 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., brak jest podstaw do spełnienia ww. prośby (wniosku) i podjęcia ewentualnych działań w przedstawionej sprawie. Organ ponadto wyjaśnił, że organ centralny jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny postępowań administracyjnych przeprowadzonych przez terenowe organy nadzoru budowlanego, prawidłowości ustaleń poczynionych w toku tych postępowań i zapadłych w ich wyniku rozstrzygnięć administracyjnych, jeżeli nie występuje w tych sprawach jako organ właściwy w toku postępowania administracyjnego (odwoławczego, nadzwyczajnego). Zgodnie z zasadą jednotorowości proceduralnej, czynności postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII k.p.a., nie mogą zastępować regularnej procedury administracyjnej, czy sądowej, uwalniać od ich wymagań i rygorów, ani podważać trwałości decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podał, że pismo skarżącej z dnia [...] marca 2018 r. zostało rozpoznane w trybie postępowania skargowego zgodnie z przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania skargowego nie mógł udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącej, bowiem to wiązałoby się z dokonaniem merytorycznej oceny istoty sprawy objętej skargą, a zakończonej rozstrzygnięciem administracyjnym. W postępowaniu skargowym nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem odnosi się do działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do § 2a ww. przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl § 3 cytowanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w zakresie kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 3 § 2 i § 2a oraz 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia [...] marca 2018 r. W piśmie tym skarżąca podała cyt.: "Proszę o ustosunkowanie się do zarzutów, oraz wyjaśnienie, czy w wyżej opisanej sytuacji, nadzór budowlany, powinien swoimi decyzjami nakładać obowiązki dotyczące zgodności budynku z dokumentacją, na Zespół Użytkowników i Właścicieli, któremu wydano pozwolenie na budowę, czy pojedynczo na poszczególnych członków tego zespołu". W odpowiedzi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], poinformował skarżącą, że w ramach postępowania skargowego, prowadzonego na podstawie 238 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., brak jest podstaw do spełnienia ww. prośby (wniosku) i podjęcia ewentualnych działań w przedstawionej sprawie. W ocenie Sądu, prawidłowo organ rozpoznał pismo skarżącej z dnia [...] marca 2018 r. w trybie tzw. skargi powszechnej (art. 221 k.p.a. i nast.). Instytucja ta stanowi szczególne uzupełnienie postępowania administracyjnego i swego rodzaju środek zastępczy dla sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Dlatego tryb ogólnoskargowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, od zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (zażalenie, odwołanie). Należy podkreślić, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie rozstrzyga się o indywidualnych prawach, a więc nie wydaje się aktów adresowanych do strony skarżącej, a jedynie zawiadamia się ją o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami powszechnymi na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09). Zasadą jest, że w sprawach dotyczących tzw. skarg powszechnych nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09, postanowienie NSA z dnia 18 lutego 1997 r., sygn. akt III SAB 1/97, publ. LEX nr 29038; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, publ. LEX nr 5426; postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2001 r., sygn. akt II SAB 213/00, publ. LEX nr 5455, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, bowiem nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli sądu administracyjnego - art. 3 § 2 i § 2a oraz § 3 p.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje działania organów władzy publicznej w przedmiocie skarg powszechnych, wobec tego skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.