VII SA/Wa 1288/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej B. [...] od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006r., nr [...], którą uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1994r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą T. B. na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. B. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1994r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono T. B. na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. B. [...] w W. Po rozpatrzeniu wniosku mieszkańców budynku przy ul. B. [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz zezwolił na kontynuację robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję ww. Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. w części zezwalającej na kontynuację robót budowlanych i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, utrzymując w pozostałym zakresie decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. W związku z powyższym Wojewoda [...] ponownie rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1994r. i decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa B. [...] jednakże odwołanie to nie zostało rozpoznane. Tymczasem decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na T. i J. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, która to decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. B. [...] w W. i zezwolił na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie tego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] Prezydent W. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] .12.1994r., nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa B. [...] wskazując m. in., że omawiana decyzja nie mogła być uchylona w trybie art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego, który nie obowiązuje od 2003 r. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). Organ podkreślił, że w przypadku, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane z istotnym naruszeniem zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych określonych w decyzji warunków i w ten sposób narusza prawo organ nadzoru wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a następnie, po upływie dwóch miesięcy od dnia wydania tego postanowienia, decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, w takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] podniósł, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. zatwierdzono zamienny projekt budowlany omawianej inwestycji oraz zezwolono na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. B. [...] w W. W rezultacie w niniejszej sprawie należało wydać decyzję w oparciu o art. 36a ust 2 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutu Wspólnoty wskazującego na niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego, organ zauważył, że jest on bezpodstawny, gdyż w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 36a ust. 2 cytowanej ustawy. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. stała się przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej B. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu tej skargi Wspólnota zwróciła uwagę, że od 1994 r. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1994r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej T. B. na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. B. [...] w W. z powodu rażącego naruszenia obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podkreśliła, że jej zarzuty nigdy nie zostały rozpatrzone i zarzuciła organom przewlekłość postępowania. W ocenie Wspólnoty takie działanie organów zamyka jej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację spornej inwestycji. Wniosła o zobowiązanie organów do rozpatrzenia legalności budowy, zwłaszcza pod kątem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego i zasadnością wydania pozwolenia na zabudowę całej powierzchni gruntu na nielegalnie wydzielonej działce, nie spełniającej wymogów działki inwestycyjnej dla obszaru ulicy B. w W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w oparciu o argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W świetle obowiązującego porządku prawnego nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, zaś decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] marca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] orzekł na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego o obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego dotyczącego spornego budynku. Decyzja ta ma charakter ostateczny i pozostaje w obrocie prawnym. W takim przypadku po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej powstaje obowiązek wydania decyzji w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co Prezydent W uczynił w dniu [...] lipca 2006r. uchylając decyzję z dnia [...] grudnia 1994r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca nie pozostawił organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uznania administracyjnego w sytuacji, gdy w sprawie organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego obligatoryjnie wymaga od organu administracji architektoniczno-budowlanej wyeliminowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę po wydaniu decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego Prezydent W. – po wydaniu ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. - nie miał możliwości dokonywania oceny zasadności działań podjętych przez organy nadzoru budowlanego i konieczności uchylenia w tym trybie decyzji z dnia [...] grudnia 1994r. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Organy administracji publicznej zobowiązane są też z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dlatego Prezydent W. nie mógł podważać ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i prawidłowości decyzji wydanej przez ten organ oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. twierdząc, iż w niniejszym przypadku nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Takie ustalenia poczyniły bowiem organy nadzoru budowlanego w ramach swojej właściwości. Podjęcie przez Prezydenta W. takich działań stanowiłoby zatem ewidentne naruszenie przepisów o właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej i pozaprawne wkroczenie w obszar pozostający w wyłącznej kompetencji organu nadzoru budowlanego. Prezydent W. nie dokonywał samodzielnej oceny wspomnianych odstępstw, zaś podstawą wydanej decyzji był przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, który nakazuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 przez organ nadzoru budowlanego. Jedyną przesłanką, którą winien ocenić w takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej jest przymiot ostateczności decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o cytowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/06 (publ. LEX nr 334817) wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja stanie się ostateczna. W rozstrzyganej sprawie wydana została decyzja w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co stanowi już wyłączna przesłankę i wystarczającą podstawę do bezzwłocznego zastosowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej art. 36a ust. 2, a co umknęło uwadze organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo – na co wskazał organ - decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. zatwierdzono zamienny projekt budowlany oraz zezwolono na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. B. w W. Biorąc powyższe pod uwagę zignorowanie przez Prezydenta W. obowiązku wynikającego z treści art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy w obrocie funkcjonuje ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy a następnie zostaje wydana ostateczna decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany prowadzi do stanu, w którym w obrocie pozostają dwie ostateczne decyzje zatwierdzające inne projekty budowlane i zezwalające na budowę dotyczące tego samego obiektu. Z przyczyn oczywistych taki stan należy uznać za niedopuszczalny. Intencją ustawodawcy wprowadzającego do porządku prawnego przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego było zapobieżenie tego typu sytuacjom już na etapie jednoznacznego stwierdzenia w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego faktu zaistnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i nałożenia obowiązku sporządzenia nowego projektu uwzględniającego zaistniałe zmiany. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy uznać, że dotyczą one przede wszystkim przewlekłości postępowania organów rozpatrujących wniosek Wspólnoty o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1994r. Jakkolwiek zarzuty te należy uznać za uzasadnione, szczególnie w odniesieniu do nierozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] września 2005r. nr [...] to jednak nie mają one wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Należy w tym miejscu wskazać, że stronie przysługują ustawowe środki dyscyplinujące organ administracji publicznej do podjęcia wymaganych prawem działań ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego włącznie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.