VII SA/Wa 1289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. T. T. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. uznaje obowiązek Prezydenta [...] dokonania zwrotu na rzecz M.T. T. kwoty 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych) tytułem części dokonanej opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. T. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2016 r. M.T. T. (dalej: skarżący) wezwał Prezydenta [...] do zwrotu nadpłaty w wysokości 425 zł, z kwoty uiszczonej tytułem opłaty za kartę pojazdu serii [...] wydaną do samochodu osobowego marki [...] 4.0 KAT o nr. rej. [...] (obecnie [...]), w terminie do [...] kwietnia 2016 r. Uzasadniając swe żądanie wnioskodawca powołał się na fakt uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej na podstawie przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 uznany został za niezgodny z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Jak wynikało z akt pojazd ten został zarejestrowany czasowo, a następnie na stałe decyzjami Prezydenta [...] odpowiednio z [...] stycznia 2005 r. oraz [...] lutego 2005 r. W związku z rejestracją, na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 6 sierpnia 2003 r. nr 137, poz. 1310), Prezydent [...] pobrał od rejestrującego opłatę za wydanie przedmiotowej karty pojazdu w wysokości 500 zł. W odpowiedzi na powyższy wniosek, z dnia [...] kwietnia 2016 r., Prezydent [...] poinformował wnioskodawcę, że po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), opłata za wydanie karty pojazdu stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym. W związku z powoływanymi przez organ przepisami wspomnianej ustawy, a także przepisami ustaw z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) i z 29 sierpnia 1998 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), Prezydent zakwalifikował pismo wnioskodawcy jako wniosek o zwrot nadpłaty, o której mowa w dziale II Ordynacji podatkowej. Natomiast, zgodnie z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot wygasa po upływie terminu przedawnienia podatkowego, który w myśl art. 70 § 1 tejże ustawy wynosi 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Dlatego organ uznał, że z dniem [...] grudnia 2010 r. doszło do przedawnienia zobowiązania związanego z nadpłatą wniesioną [...] stycznia 2005 r. Wobec faktu, że termin ten nie podlega odroczeniu ani przedłużeniu, a po jego upływie nie może być wszczęte ani prowadzone postępowanie administracyjne, organ poinformował wnioskodawcę, że pismu nie będzie nadany dalszy bieg, a zwrot żądanej kwoty nie nastąpi. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. M. T. T. wezwał Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie zwrotu różnicy między kwotą faktycznie uiszczoną za przedmiotową kartę pojazdu, a kwotą opłaty obowiązującą na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 10 kwietnia 2006 r., nr 59, poz. 421), uwzgledniającą rzeczywiste koszty wydania karty. W ocenie skarżącego zastosowana przez organ interpretacja prawa była sprzeczna z konstytucyjną zasadą niedziałania prawa wstecz i zasadą demokratycznego państwa prawa. Skarżący powołał obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 548/15. W wyroku tym Sąd uznał, iż obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć zastosowania w sprawie opłaty za kartę pojazdu, pobranej w postępowaniach zakończonych przed wejściem w życiu tych norm. W świetle powyższego skarżący ponownie zażądał zwrotu kwoty 425 zł, stanowiących różnicę między opłatą ustaloną na podstawie rozporządzeń właściwego ministra z lat 2003 i 2006. W odpowiedzi na wezwanie, Prezydent [...] podtrzymał stanowisko co do zwrotu opłaty zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. M.T. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezydenta [...], polegającą na odmowie zwrotu różnicy kwoty faktycznie uiszczonej za przedmiotową kartę pojazdu ponad kwotę należną. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego aktu, uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu kwoty 425,00 zł oraz wniósł o zasądzanie zwrotu kosztów postępowania. Skarżonej czynności M. T. zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 i 4 k.p.a. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a także z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Jako naruszające przepisy prawa materialnego wskazał również zastosowanie przez organ art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i uznanie, iż opłata dokonana przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010 r. stanowiła niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, wskazując, że orzeczono nim o niezgodności § 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z powoływanymi w zarzucie przepisami Prawa o ruchu drogowym oraz Konstytucji RP. Jak podkreślił, w ocenie Trybunału niezgodność z aktami normatywnymi wyższego rzędu polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty pobieranej za wydanie karty pojazdu wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie, a jej niewspółmierność do rzeczywistych kosztów produkcji i dystrybucji karty nadawała tej opłacie charakter daniny publicznej. Skarżący wskazał następnie na poglady prawne oraz okoliczności faktyczne, z których wywodził prawo do złożenia skargi na czynność organu. Uzasadniając swe żądanie, ponownie powołał wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 548/15. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał uprzednio zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zarzuty skargi znajdują co do istoty uzasadnienie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż wskazane w ustawie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach enumeratywnie wskazanych w tym przepisie postępowań. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, w świetle powyższych przepisów, było dokonanie kontroli zaskarżonej czynności Prezydenta [...], o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pod względem jej zgodności z właściwymi przepisami prawa, a także trafności ich zastosowania oraz dokonanej wykładni. Zaskarżoną w niniejszej sprawie czynnością była odmowa Prezydenta [...] dokonania zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł, która stanowi taką część opłaty, jaką skarżący – w swej ocenie – niezasadnie uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z jego rejestracją. Nie ulega wątpliwości, że żądany zwrot jest czynnością materialno-techniczną o charakterze administracyjnoprawnym, podobnie jak było nią samo pobranie tejże opłaty. W tym przedmiocie jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 21), jak i w poprzedzających ją postanowieniach z 11 maja 2007 r. w sprawie I OSK 573/07, z 26 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1031/06 oraz z 21 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1030/06. Zgodnie z zaprezentowanym w powoływanej uchwale poglądem, wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji o rejestracji pojazdu. Wobec powyższego wydanie przedmiotowej karty nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu, a powstały w jego toku obwiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, wynikającego z przepisów prawa. O jego istnieniu rozstrzyga właściwy organ w toku postępowania, przy czym brak jest prawnej podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. NSA w powołanej uchwale wskazał, że do uiszczenia opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, w tym dotyczącej opłat skarbowych czy Ordynacji podatkowej. Przedmiotowa opłata nie ma charakteru podatkowego, ponieważ jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Jedyną sankcją za jej nieuiszczenie jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu, nie zaś egzekwowanie tej opłaty. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że organ, odpowiadając na żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Powinien zatem ustosunkować się do niego w drodze aktu lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, a które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Tak też było w niniejszej sprawie. Od tego rodzaju rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., przysługuje skarga do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na odmowę zwrotu żądanej części opłaty, skarżący pismem z [...] kwietnia 2016 r. takie wezwanie do Prezydenta [...] wystosował. Odnosząc się do zaprezentowanego przez organ w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. stanowiska, którego prawidłowość zakwestionował skarżący, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że powyższe zapatrywania NSA znajdują pełne zastosowanie na gruncie stanu prawnego, w którym nastąpiło pobranie przedmiotowej opłaty. W ówczesnym stanie prawnym obowiązek uiszczenia opłaty wynikał wprost z art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2003, nr 58, poz. 515 z późn. zm.), zgodnie z którym kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na tym terytorium. Z kolei wysokość tej opłaty określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu, opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem znaczenia tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Treść przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu, w tym art. 77 ust. 3 p.r.d., nie uległa od daty wydania przedmiotowej karty pojazdu zasadniczym zmianom. Jednocześnie należy podkreślić, że żaden przepis nie przewidywał (ani też nie przewiduje) decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w zakresie pobieranej za wydanie karty pojazdu opłaty. W świetle powyższego za nieprawidłową uznać należy argumentację organu, co do przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Na gruncie prawa admiracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić wyłącznie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Tymczasem należy podkreślić, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na którą powołuje się organ, znajduje zastosowanie do czynności, które miały miejsce dopiero po jej wejściu w życie, tj. od 1 stycznia 2010 r. Dopiero od tego dnia opłaty za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowią środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy. Stosowanie przepisów powołanej ustawy, podobnie jak odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, możliwe jest w odniesieniu do opłat uiszczonych dopiero po dniu 31 grudnia 2009 r. W ustawie z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) brak jest takich przepisów intertemporalnych, które nakazywałyby lub umożliwiały stosowanie przepisów ustawy nowej do czynności dokonanych przed jej wejściem w życie. Normą wskazującą na właściwe przepisy nie może być także art. 115 ust. 1 ww. ustawy wprowadzającej, albowiem odnosi się on wyłącznie do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy. Z tych też względów – jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu powoływanego wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/15, LEX nr 2001699 – należy odwołać się do ogólnych zasad prawa międzyczasowego, w myśl których, zgodzie z art. 2 Konstytucji RP prawo nie powinno działać wstecz. Zasada ta sprowadza się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, a z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi przepisami. W świetle powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć normy (i także ich wykładnia) w takiej treści, w jakiej były one ukształtowane przed wejściem w życie przepisów powoływanej przez organ ustawy o finansach publicznych. Tym samym, wobec braku stosownego przepisu, na gruncie niniejszej sprawy nie mogło dojść do przedawnienia przedmiotowego żądania, a zarzut skarżącego jest w tym zakresie w pełni uzasadniony. W odniesieniu do kwestii prawidłowości pobrania od M. T. opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł, opartej na uznanym za niekonstytucyjną przepisie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, należy wskazać, że organ nie kwestionował stanowiska zaprezentowanego w pismach skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że to właśnie na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty za wydanie przedmiotowej karty pojazdu, ustalono ją na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, którym orzeczono o jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał w uzasadnieniu swego orzeczenia, ustalona przez Ministra kwota opłaty znacząco przekraczała wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, uwzględniając dodatkowo także koszty innych zadań administracji publicznej, do których przepisy ustawy się nie odwoływały. Z tego też względu Minister przy wydawaniu tego aktu normatywnego przekroczył ustawowe upoważnienie, zawarte w przepisach Prawa o ruchu drogowym. Z kolei niewspółmierność opłaty do rzeczywistych kosztów usługi, świadczyła w ocenie Trybunału o tym, iż była to danina publiczna o charakterze podatkowym. Materia taka jest w myśl art. 217 Konstytucji RP jest zastrzeżona do wyłącznej regulacji ustawowej i nie jest dopuszczalne wprowadzenie tego rodzaju daniny aktem normatywnym niższego rzędu. Oceniając zatem sformułowany w tym względzie przez M. T. zarzut, Sąd nie miał najmniejszych wątpliwości, iż w niniejszej sprawie należy podzielić zapatrywania wyrażone w cytowanym wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2016 r., jak również w orzeczeniu NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511 oraz uchwale tego sądu z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA z 2000 r., nr 4 poz. 136. Jakkolwiek Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do 1 maja 2006 r., to należy uznać, że od początku jego obowiązywania miał on charakter niekonstytucyjny. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W tych okolicznościach sędziowie orzekający w danej sprawie, w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, zachowują samodzielność w decydowaniu o zastosowaniu zawartych w nich norm prawnych, a w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą z powyższych przyczyn odmówić ich stosowania, nawet jeśli zdarzenie miało miejsce w dacie obowiązywania tego aktu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zachodzi taka potrzeba. Konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., także w dacie jego obowiązywania, jest ustalenie, że poddana kontroli czynność Prezydenta [...] została wydana bez podstawy prawnej. Skarżący w niniejszej sprawie zażądał zwrotu nadpłaty za wykonanie czynności wydania karty pojazdu w kwocie 425 zł, a więc jedynie w wysokości przekraczającej rzeczywiste koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalone późniejszym rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. na kwotę 75 zł. Żądanie to jest w pełni uzasadnione, albowiem kwota 425 zł była kwotą nienależnie uiszczoną. Należy się przy tym zgodzić z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241, zgodnie z którym jeśli stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu, a w danej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, lecz z czynnością w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Odpowiednie zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dotyczący rozstrzygnięć jakie zapadają w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Z tego też względu Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II wyroku, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznając obowiązek Prezydenta [...] dokonania zwrotu kwoty 425 zł tytułem części dokonanej przez skarżącego opłaty za wydanie przedmiotowej karty pojazdu. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 200 p.p.s.a.