VII SA/Wa 1289/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Jarecka, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XII/393/2024 z dnia 28 listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. F. oddala skargę. Pismem z 28 kwietnia 2025 r., A. K. (dalej jako "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę (uzupełnioną pismem z 11 sierpnia 2025 r.), na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ulica [...] (dalej jako "plan" lub "uchwała"). Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem: 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2024 poz. 1130), poprzez niezachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; nieskuteczne, nieefektywne obwieszczenie i brak ogłoszenia o podjęciu prac planistycznych, naruszenie procedury zbierania wniosków oraz w szczególności błędna analiza wniosków, kardynalne naruszenia merytoryczno-planistyczne w: przygotowaniu wstępnego projektu MPZP oraz w sporządzeniu projektu uchwały w sprawie ustanowienia (uchwalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ulica [...]; 2) art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie i niewywiązanie się z ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku: należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego gdzie zgodnie z literą obowiązującego przepisu organy mają obowiązek, wprost - literalnie, czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 3) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezprawne pominięcie ustaleń przyjętych uchwałą nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] października 2006 roku w sprawie Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W.; 4) uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla H. w Gminie W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. w dniu [...] listopada 1994 r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla H. z dnia [...] czerwca 2000 r.) publikowanych, jako obowiązujące w dniu dzisiejszym to jest w dniu 11 kwietnia 2025 roku, na stronie www.peoportalgov.pl i w zasobach https://bialoleka.e-mapa.net gdzie dla działki [...] oraz działki [...], rozdział 3, § 9. 1. Ustala się rejon koncentracji usług z zabudową mieszkaniową, oznaczony na rysunku planu symbolem U/MN/MW, obejmujący teren położony pomiędzy ulicami: [...] i rejonem Trasy Mostu P. w punkcie 2) jako podstawowe przeznaczenie terenów ustala się: mieszkalnictwo wielorodzinne, małogabarytowe, o wysokości obiektów do 15,0 m npt., poprzez bezprawną i bezpodstawną zmanię ustanowionych przepisów prawa lokalnego na szkodę właścicielki działek gruntu oraz na szkodę Miasta [...] W., zmniejszając parametry intensywności zabudowy z obowiązującej wartości 1 850 m2 PUM do wartości maksymalnie 1 250 M2 PUM; 5) rażącym naruszeniem praw konstytucyjnych obywatela, poprzez bezcelowe oraz bezprawne obniżenie wartości majątku obywatela, bez jakiejkolwiek przyczyny lub celu społecznego lub publicznego dla społeczności lokalnej; 6) kardynalnych zasad współżycia społecznego, oraz przekroczeniem uprawnień organu, poprzez działanie na szkodę społeczności lokalnej i na szkodę majątku gminy Miasto [...] W.; skarżąca podniosła, że jest to szkoda wyrażona wartością ekonomiczną, w tej lokalizacji, około 600 m2 PUM (Powierzchni Usługowo Mieszkalnej), nie tylko na majątku właścicielki działki grunt, ale także jest to znacząca szkoda dla Miasta [...] W. w postaci skutków odszkodowawczych w wyniku znaczącego zmniejszenia wartości nieruchomości, zmniejszenia dochodu podatkowego z powierzchni usługowo-mieszkalnej oraz skutków społecznych, na szkodę społeczności lokalnej i na szkodę majątku gminy, gdzie zmniejszenie parametrów zabudowy o przynajmniej 600 m2 PUM, zmniejsza potencjał mieszkaniowy gminy o około 10 mieszkań dla 10 rodzin; 7) art. 7, 35, 77, 78 § 1 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania, które w sposób wadliwy i niezgodny ze stanem faktycznym i zebranym materiałem dowodowym ustaliło stan sprawy poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość - nie była objęta opublikowanym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o określonych parametrach i ustanowieniem przepisów prawa lokalnego na szkodę właścicielki nieruchomości wbrew ustanowień obowiązującego opublikowanego prawa lokalnego wbrew obowiązującym przepisom oraz niezgodnie z wolą właścicielki bez zawiadomienia właścicielki o takiej zmianie nie dając właścicielce możliwości odniesienia się do projektu zmiany; 8) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), poprzez uniemożliwienie skarżącej korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie z jej wolą i przeznaczeniem nieruchomości zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dnia nabycia działki grunt, to jest z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżąca wniosła o usunięcia naruszenia prawa, ustalonego aktem prawa miejscowego, i przywrócenia stanu ustanowień, właściwie wprowadzonego oraz prawidłowo uchwalonego, dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie należących do skarżącej działek nr: [...], oraz [...], obręb ewidencyjny [...], położonych w województwie mazowieckim, gmina [...] W., dzielnica B., ulica [...]; oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wniosła również o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek, których jest właścicielką. Zażądała także skierowania sprawy do mediacji w trybie art. 96a k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty mające świadczyć o jej zasadności w szczególności, że opisane działki gruntu skarżąca nabyła [...] czerwca 2015 r., i że w chwili nabycia, były one objęte Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP), którego literalnie parametry pozwala na zbudowanie nie mniej niż 1850 m2 Powierzchni Usługowo Mieszkaniowej netto (PUM netto). Wartość rynkowa, dla przedmiotowej lokalizacji w ostaniem kwartale 2024 roku, wynosiła nie mniej niż 2 400,00 złotych za jeden 1 m2 PUM, (rynkowa wartość PUM dla budownictwa wielorodzinnego), co stanowi kwotę, nie mniejszą niż 4 440 000,00 złotych netto. Jest to wartość wyliczona dla parametrów MPZP wprowadzonych treścią Uchwały Nr [...], Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla H. w Gminie W., zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Gminy W. w dniu [...] listopada 1994 r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla H. z dnia [...] czerwca 2000 r.). Obecnie po zmianie wprowadzonej nowo uchwalonym MPZP, wartość rynkowa, dla przedmiotowej lokalizacji w pierwszym kwartale 2025 roku, wynosi nie więcej niż za 1250 złotych za 1 m2 PUM, (rynkowa wartość PUM dla budownictwa jednorodzinnego), co stanowi kwotę, nie większą niż 2 000 000,00 złotych netto. Jako dla właścicielki przedmiotowej nieruchomości, minimalna strata na wartości nieruchomości wynosi zatem nie mniej niż 2 440 000,00 złotych. Szkoda na majątku skarżącej, powstała bez jakiegokolwiek celu wyższej konieczności, który można by uzasadnić zasadami planistycznymi lub pożytkiem dla społeczności lokalnej lub bezpieczeństwem lub ochroną przyrody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił przy tym, że procedura sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 17 ww. ustawy projekt planu Prezydent [...] W. po podjęciu przez Radę [...] W. uchwały nr [...] z [...] marca 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] ogłosił w planie miejscowej ([...] listopada 2014 r.), na stronie BIP [...] W. ([...] listopada 2014 r.) oraz na tablicy ogłoszeń kancelarii ogólnej Urzędu [...] W., Urzędu [...] W. dla Dzielnicy B. ([...] listopada 2014 r.) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...]. Zawiadomiono również na piśmie (znak: [...] z dnia [...] listopada 2014 r.) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania planu. Podczas okresu zbierania wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynęło 23 wnioski od instytucji i osób fizycznych. W toku procedury planistycznej został sporządzony projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Prezydent [...] W. sporządził również prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu, z uwzględnieniem art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W lutym 2016 r. projekt planu został przekazany do uzgodnień i opinii ustawowych, który został zaopiniowany i uzgadniany zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Obwieszczenie i ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] ogłoszono w prasie miejscowej ([...] maja 2019 r.), na stronie BIP [...] W. (31 maja 2019 r.) oraz na elektronicznej tablicy ogłoszeń [...] W. ([...] maja 2019 r.). Pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] wraz z prognozą odziaływania na środowisko odbyło się w dniach od 7 czerwca 2019 r. do 5 lipca 2019 r. Zbieranie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywało się do dnia 29 lipca 2019 r. W trakcie wyłożenia odbyła się dyskusja publiczna w dniu [...] czerwca 2019 r. o godzinie 17.00 w Urzędzie Dzielnicy B. Do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego wpłynęło 160 pism. Złożone uwagi dotyczyły głównie niewprowadzania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze projektowanego planu. Rozpatrzenie uwag zostało opublikowane w dniu [...] stycznia 2023 r. na stronie BIP Urzędu [...] W. oraz na stronie [...]. Każdy zainteresowany miał możliwość zapoznania się ze sposobem rozpatrzenia tych uwag. Po rozpatrzeniu uwag oraz korekcie tekstu i rysunku projekt planu w 2023 r. został ponownie przekazany do uzgodnień i opinii ustawowych. Obwieszczenie i ogłoszenie o drugim wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] ogłoszono w prasie miejscowej ([...] sierpnia 2023 r.), na stronie BIP [...] W. ([...] sierpnia 2023 r.) oraz na elektronicznej tablicy ogłoszeń [...] W. ([...] sierpnia 2023 r.). Drugie wyłożenie do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] wraz z prognozą odziaływania na środowisko odbyło się w dniach od 7 września 2023 r. do 2 października 2023 r. W trakcie wyłożenia odbyła się dyskusja publiczna w dniu [...] września 2023 r. o godzinie 17.00 w formie online. Zbieranie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trwało do dnia 18 października 2023 r. Do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego wpłynęło 11 pism. Rozpatrzenie uwag zostało opublikowane w dniu [...] lipca 2024 r. na stronie BIP Urzędu [...] W. oraz na stronie [...]. Każdy zainteresowany miał możliwość zapoznania się ze sposobem rozpatrzenia tych uwag. Projekt planu wraz ze stosownymi załącznikami został przekazany Radzie Miasta [...] W., która podjęła uchwałę nr [...] z [...] listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...]. Po podjęciu uchwały przez Radę [...] W., Prezydent [...] W. przekazał uchwałę wraz z całą dokumentacją formalno-prawną do wojewody, który sprawuje nadzór nad działalnością gminy w zakresie legalności (art. 90 ustawy o samorządzie gminnym). Po dokonaniu kontroli wojewody miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] listopada 2024 r. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 16 grudnia 2024 r. poz. 12795. Ustalenia ww. planu zaczęły obowiązywać od 31 grudnia 2024 r. Na etapie składania wniosków, pierwszego i drugiego wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] do publicznego wglądu Skarżąca nie składała wniosków ani uwag. Mając na uwadze zarzut dotyczący naruszenia procedur planistycznych, organ uznał, że jest on bezzasadny. Organ podniósł że obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie 11 lipca 2003 r. nie przewidywała osobistego zawiadamiania indywidualnie każdego z właścicieli o trwających pracach planistycznych. Fakt, że organ tego nie zrobił w żaden sposób nie stanowi o wadliwości procedury planistycznej. Jednocześnie wskazał, że procedura sporządzania i uchwalania miejscowego planu Zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] prowadzona była na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i miała charakter postępowania administracyjnego o cechach postępowania publicznoprawnego. Należy mieć jednak na uwadze, że procedura planistyczna nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym w rozumieniu kodeksu administracyjnego i kodeks ten nie ma do niej zastosowania. Organ dopełnił wszelkich obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje w tym zakresie bezpośredniego zastosowania, a nawet przy jego ewentualnym pomocniczym stosowaniu - nie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., ponieważ zapewniono wszystkim zainteresowanym stronom realną możliwość udziału w procedurze i uzyskania informacji niezbędnych do ochrony ich interesów, której przebieg został opisany powyżej. W odpowiedzi na zarzut naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezprawne pominięcie ustaleń przyjętych w studium, organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń studium. Zgodność ta dotyczy ustaleń ogólnych, a nie pełnej tożsamości zapisów. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie tworzy bezpośrednio praw ani obowiązków dla właścicieli nieruchomości. Jest dokumentem planistycznym o charakterze ogólnym, którego zadaniem jest wyznaczanie kierunków polityki przestrzennej gminy. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, może w sposób bardziej szczegółowy doprecyzowywać sposób zagospodarowania przestrzennego, o ile mieści się to w granicach zgodności ze studium. Ówczesny miejscowy plan, który został sporządzony w trybie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie był spójny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] października 2006 r., które ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy plan miejscowy dawał możliwość lokalizowania funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej lub usługowej. Ponadto studium ustala kategorię wysokości 12 m, a plan dopuszczał na tym terenie zabudowę do 15 m. Plany sporządzane w trybie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zawierały ogólne ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i nie ustalały szczegółowych zasad, które pozwalałyby na harmonijne kształtowanie przestrzeni uwzględniając funkcjonowanie zabudowy wielorodzinnej w połączeniu z zabudową jednorodzinną. Taki stan rzeczy doprowadził do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co przekładało się na rosnący chaos przestrzenny. Ówczesny plan został sporządzony w skali 1:2000. Skala i grubość linii rozgraniczających dróg powodowała szereg wątpliwości i trudności z interpretacją dokładnej linii rozgraniczającej dróg. Nie posiadał również prognoz i załączników o charakterze finansowym i rzeczowym (prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego oraz załącznik o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, zapisanych w planie). Przystąpienie do sporządzania planu miejscowego W. w rejonie ul. [...] było uzasadnione koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego przez dostosowanie zagospodarowania do ustaleń obowiązującego Studium [...] W.. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] zlokalizowany jest w ramach strefy miejskiej. Przeważająca część obszaru planu znajduje się w. granicach terenu oznaczonego symbolem M2, dla którego Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskaźnik intensywności zabudowy brutto na terenie M2 studium ustala na poziomie 1,0 a kategorię wysokości zabudowy -12 m. Dopuszczone jest lokalizowanie usług nieuciążliwych jako towarzyszących, przy zaleceniu by udział tej funkcji kształtował się do 40% ogólnej powierzchni terenu. W północnej części analizowanego terenu studium ustala przebieg ulicy [...] - ulicy zbiorczej, natomiast po stronie zachodniej - ulicy [...] - ulicy głównej ruchu przyspieszonego, wraz ze ścieżką rowerową. Do głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną i krajobraz miasta należą: układ przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązania wraz z ciągami wielofunkcyjnymi - rejon skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] oraz centra dzielnicowe (miejsca identyfikacji przestrzennej) - centrum B. (rejon ul. [...] i [...]). Przed podjęciem uchwały nr [...] z [...] marca 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] wykonano analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu oraz analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy opracowanego w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach, w ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ uchwalił plan miejscowy z pominięciem zasady niesprzeczności z ustaleniami Studium. Skarżąca nie wskazała na czym ta sprzeczność polega i które konkretnie postanowienia studium zostały naruszone oraz w jaki sposób wpływa to negatywnie na jej sytuację prawną lub faktyczną. W ocenie organu sam zarzut bezprawne pominięcie ustaleń bez wykazania istotnego uchybienia jest niewystarczający dla odważenia legalności uchwały planistycznej. Organ wskazał także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] listopada 2024 r. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 16 grudnia 2024 r. poz. 12795. Ustalenia ww. planu zaczęły obowiązywać od 31 grudnia 2024 r. Następnie wyjaśnił, że projekt planu realizował cel określony w uzasadnieniu do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu oraz postulaty zawarte w uwagach mieszkańców składanych do projektu planu. Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] wynikało z wniosku o wprowadzenie zmiany w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego os. H., który złożyła P., Zespół ds. Ochrony [...]. w dniu [...] listopada 2013 r. (data wpłynięcia [...] listopada 2013 r.). Powyższy wniosek dotyczył wprowadzenia w opisowej części planu jednoznacznej, niepozwalającej na dowolną interpretację definicji "zabudowy wielorodzinnej małogabarytowej" oraz wniosku Wydział Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, dotyczący ustalenia jednoznacznego przebiegu linii rozgraniczających dróg w związku z szeregiem wątpliwości i trudnościami z interpretacją zapisu planu. W projekcie planu założono, że funkcją podstawową będzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zostaną wyznaczone tereny przeznaczone pod usługi (głównie wzdłuż ulicy [...]) i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ponadto zgodnie z analizą, ustalenia planu miejscowego powinny stwarzać podstawę do harmonijnego rozwoju obszaru w zakresie struktury przestrzennej i funkcjonalnej z jednoczesną ochroną wartości przyrodniczych oraz interesów właścicieli nieruchomości. W Studium dla obszaru wyznaczono przeznaczenia terenu pod funkcję M2 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Funkcja ta powinna stanowić nie mniej niż 60% pow. obszaru. Ze względu na bilans terenu, istniejące zagospodarowanie i wydane ostateczne pozwolenia na budowę nie można było wyznaczyć nowych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej za wyjątkiem istniejących oraz tych, dla których wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę lub na których jest zabudowa usługowa istniejąca. Dla wszystkich terenów zabudowy w obszarze planu, z wyłączeniem zabudowy usługowej wzdłuż ul. [...], zaprojektowano jednolitą wysokość zabudowy, tj. 10,5 m, również na działce skarżącej. Jest to wysokość będąca kompromisem pomiędzy kategorią wysokości zabudowy ustaloną w Studium dla obszaru na 12 m, a uwagami do pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, z których wiele dotyczyło obniżenia dopuszczalnej wysokości zabudowy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących bezcelowego oraz bezprawnego obniżenia wartości majątku obywatela organ wskazał, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu szkody powstałej w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego ma charakter cywilnoprawny. Przysługuje właścicielowi nieruchomości bądź użytkownikowi wieczystemu, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia im lub istotnie ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, jak i pozbawia ich potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Stanowi rekompensatę z tytułu rzeczywistej szkody, jaką poniósł właściciel. Roszczenia te przewidziane są w art. 36 ust. 1 ustawy z 2024 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość ewentualnego odszkodowania będzie oszacowana w operacie szacunkowym opartym o indywidualną ocenę realnych możliwości inwestycyjnych działek ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek skutkująca nieważnością uchwały, w szczególności przesłanka istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wynikająca z przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań konkretnego planu miejscowego, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/100). Odnosząc się do kluczowego zarzutu skarżącej, czyli przekroczenia granic władztwa planistycznego, Sąd uznał, że zarzut ten jest bezzasadny. Wyjaśnić należy, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Władztwo planistyczne stanowi więc kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego i niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadmiernie nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16). Podnieść należy również, że niewątpliwie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala uporządkować gospodarkę przestrzenną w gminie. Wpływa jednocześnie bardzo mocno na konstytucyjnie prawo własności. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć jednak charakteru bezwzględnego. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ponadto pamiętać należy, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej również jako "u.p.z.p."), przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego. Artykuł ten nakazuje również uwzględniać m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych, walory ekonomiczne przestrzeni oraz wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 7. Przyjęte zatem w ww. ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to, że organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione, ale przede wszystkim dokonywane w poszanowaniu zasad ustawowych i konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z 13 października 2022 r., II OSK 3473/19). Jak wskazano już powyżej, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się również prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (np. lokalne zebrania). W tym aspekcie sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, że skarżąca nie wzięła udziału w żadnej z powyższych form, w tym dyskusji publicznej. Nie zgłosiła też do projektu jakichkolwiek uwag. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności jego art. 9, ponieważ do procedury planistycznej nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy k.p.a., natomiast przepisy art. 17 u.p.z.p. kompleksowo określają tryb sporządzania planu miejscowego, w tym zasady procedury planistycznej. Nie ma więc podstaw do żądania przeprowadzenia postępowania mediacyjnego w takiej sprawie. Sąd nie dostrzegł w tym obszarze żadnych uchybień ze strony organu, które mogły skutkować negatywnie na ocenę kontrolowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ precyzyjnie i bardzo szczegółowo opisał przebieg procedury planistycznej, co ma potwierdzenie w dokumentach przesłanych do Sądu, i w związku z tym nie budzi wątpliwości składu orzekającego. W niniejszej sprawie zasadnie również organ uznał, że interes publiczny powinien mieć pierwszeństwo przed prawem własności skarżącej. Organ rozważył i jednocześnie wyważył interes publiczny oraz interesy prywatne skarżącej, a także interesy osób trzecich zgłaszane w postaci wniosków i uwag mieszkańców gminy. W niniejszej sprawie przede wszystkim wykonano analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu oraz analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy opracowanego w oparciu o art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Powyższe opracowania nie wykazały przeciwskazań do podjęcia zaskarżonej uchwały. Ponadto, zapewniono nieograniczony udział społeczeństwa, w tym skarżącej, w procedurze planistycznej (możliwość składania wniosków, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, możliwość składania uwag). Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy, na skutek uchwalenia planu skarżąca nie została pozbawiony prawa własności nieruchomości. Skarżąca nie została także pozbawiona możliwości korzystania z niej i rozporządzania nieruchomością. Uchwalony plan nie narusza istoty prawa własności przysługującego skarżącej do nieruchomości. Zaskarżony plan nie zakazuje także całkowicie zabudowy na przedmiotowych działkach należących do skarżącej. Działki o nr ewid.: [...], oraz [...], obręb ewidencyjny [...], zostały na rysunku planu przeznaczone na tereny oznaczone symbolem 6MN – zgodnie z § 38 pkt 1 i 2 lit. d, e, g planu – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z maksymalną intensywnością zabudowy: 1,5 (dla kondygnacji nadziemnych 1,0), maksymalną wielkością powierzchni zabudowy działki budowlanej: 40%, oraz maksymalną wysokością zabudowy: 10,5 m, w tym budynków gospodarczych i garaży 5 m – czyli wbrew zatem zarzutom skargi, zgodnie z ich dotychczasowym sposobem użytkowania określonym przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady W. z [...] października 2006 r. (dalej także jako "Studium"). W Studium teren przedmiotowych działek skarżącej znajdował się w strefie miejskiej (symbol M2). W granicach terenu oznaczonego symbolem M2, Studium ustalało priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, przy wskaźniku intensywności zabudowy 1,0 oraz wysokości tejże zabudowy do 12 m. Dopuszczono również na tym terenie lokalizowanie usług nieuciążliwych jako towarzyszących, przy zaleceniu by udział tej funkcji kształtował się do 40% ogólnej powierzchni terenu. Ustalenia planu umożliwiają zatem kontynuację takiego wykorzystywania nieruchomości oraz realizację nowych obiektów budowlanych związanych z budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym. Dopuszcza się przy tym remonty, modernizację i przebudowę istniejącej zabudowy, w tym niespełniającej ustaleń planu pod względem wysokości lub wskaźników zagospodarowania terenu, przy zachowaniu dotychczasowych gabarytów i formy zabudowy istniejących budynków lub przystosowania do parametrów technicznych i form zabudowy ustalonych planem (§ 9 ust. 9 planu). Zdaniem Sądu, przyjęty przez organ uporządkowany sposób przyszłego zagospodarowania przedmiotowego terenu został racjonalnie uzasadniony potrzebą realnego (obowiązujące dotychczas w tym miejscu plany wywoływały liczne wątpliwości interpretacyjne), a nie tylko pozornego, odseparowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od terenów przeznaczonych pod usługi (głównie wzdłuż ulicy [...]). Ponadto jak wyjaśnił organ, ustalenia planu miejscowego powinny stwarzać podstawę do harmonijnego rozwoju obszaru w zakresie struktury przestrzennej i funkcjonalnej z jednoczesną ochroną wartości przyrodniczych oraz interesów właścicieli nieruchomości. Uzasadnieniem dla wprowadzenia ograniczeń jest również konieczność zachowania zgodności z polityką przestrzenną wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poprzez kontynuacje głównie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Sądu, takie działanie organu planistycznego nie nosi znamion nadużycia władztwa planistycznego, a jedynie chroni obszar objęty planem przed dalszym nieuporządkowanym zagospodarowywaniem. Co jednak istotne, na przedmiotowych działkach w dalszym ciągu możliwa będzie realizacja obiektów związanych z budownictwem mieszkaniowym, a wprowadzone planem ustalenia ograniczające możliwość budowy obiektów mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami nie skutkuje tym, że teren ten stał się bezużyteczny czy bezwartościowy. W dalszym ciągu będzie można na tym terenie wybudować inwestycję o charakterze mieszkaniowym, tylko w mniejszej – jednorodzinnej skali. Zaskarżony plan nie zakazuje bowiem zabudowy na przedmiotowych działkach. Uchwalony plan nie narusza zatem istoty prawa własności przysługującego skarżącej do nieruchomości. Podkreślić należy, że uwzględnienie skargi wniesionej na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przejawiającego się w naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego. Jeśli naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę nastąpiło (w tym przypadku poprzez częściową ingerencje w prawo własności skarżącej), ale w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., to nie można organom gminy skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Jak już wykazano powyżej, w niniejszej sprawie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działek skarżącej, do naruszenia granic władztwa planistycznego gminy nie doszło. W ocenie Sądu, warunki uwzględniające interes publiczny oraz interes osób prywatnych zostały zrealizowane w przedmiotowym planie. To właśnie wyważając interes prywatny skarżącej, interes publiczny i osób trzecich wprowadzono rzeczone zapisy, co nie stanowi przekroczenia granic władztwa gminy. Brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi dotyczącego braku właściwego zważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu sprzeczności planu z ustaleniami Studium, Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. Zasadą jest, iż plan powinien pozostawać w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a istotne odstępstwa muszą być odpowiednio uargumentowane. W orzecznictwie wskazuje się, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie miejscowym miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 grudnia 2022 r., II SA/Gd 430/22). Zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jednak prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13). Zatem ewentualna niezgodność planu ze studium uwarunkowań nie zawsze będzie uznawana za przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy nie może bowiem zostać uchwalony jedynie wówczas, gdy jego postanowienia są sprzeczne z postanowieniami Studium. W świetle powyższych rozważań, słusznie organ twierdzi, zdaniem Sądu, że w niniejszej sprawie treść planu przyjętego zaskarżoną uchwałą nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium i nie narusza jego ustaleń, co Sąd już wyjaśnił powyżej. Plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, ale również plan może uszczegóławiać i precyzować zapisy studium. Nie ma tutaj więc mowy o dosłownej zgodności. Kierunkowy charakter planu oznacza, że studium ma charakter ogólny, a dopiero plan miejscowy konkretnie określa przeznaczenie terenu, budowę, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy. Formułując zatem w planie ustalenia dla wskazanego terenu organ wziął pod uwagę ustalenia Studium. Ustalenia planu, wbrew stanowisku skarżącej, nie są więc sprzeczne ze Studium. Podsumowując należy stwierdzić, że gmina dysponuje wprawdzie bardzo szerokim zakresem władztwa planistycznego i jest uprawniona do względnie swobodnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.s.g.), jednak akty realizacji tej polityki muszą być stanowione w zgodzie z regułami, zasadami i wartościami ustawowymi, prawnomiędzynarodowymi oraz konstytucyjnymi. Gmina w procesie planistycznym musi także mieć na względzie liczne obowiązki wynikające z norm celowych ograniczających zakres swobody planistycznej. Przede wszystkim jest to obowiązek rozważnego, uzasadnionego oraz racjonalnego uwzględnienia prawa własności podmiotów dotkniętych treścią planu miejscowego (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), obowiązek wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych wynikających ze zgłaszanych wniosków i uwag (art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), obowiązek ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Brak jest więc podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa, oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 394/24). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła. Sąd nie stwierdził naruszenia władztwa planistycznego ani też zasad równości i proporcjonalności. Nie stwierdzono też innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Końcowo Sąd wyjaśnia, że powstanie roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. jest uwarunkowane nie tylko obniżeniem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego i nieskorzystaniem przez właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) z praw przewidzianych w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ale również zbyciem nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), skargę oddalił.