VII SA/Wa 1290/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala W dniu 26 lutego 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo J. W. z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie adaptacji poddasza wraz z nadbudową budynku mieszkalnego przy ul. J. w W. Organ nadzoru budowlanego w dniu 15 kwietnia 2008 r. przeprowadził czynności kontrolne ww. obiektu, w wyniku których stwierdzono zły stan techniczny pokrycia dachowego z papy, doraźnie naprawianego, zły stan okien piwnicznych, zawilgocenie ściany pomieszczeń piwnicznych, brak opaski wokół budynku. Ponadto organ dokonał oględzin lokalu nr [...] w aspekcie nadbudowanej antresoli na jednej połowie obrysu budynku oraz nieużytkowanej nadbudowy w stanie surowym z dachem pokrytym papą - na drugiej połowie budynku. Uczestniczący oględzinach przedstawiciele zarządcy budynku Gminnej Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. w [...], zw. dalej GGK [...] przedłożyli aktualne protokoły z przeglądów okresowych oraz książkę obiektu budowlanego. Na podstawie dokonanych oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia przedmiotową nadbudową dla konstrukcji budynku. Organ nie przeprowadził wizji w lokalu nr [...], gdzie aktualnie prowadzone są roboty budowlane, z powodu nieobecności właściciela, natomiast w lokalach nr [...] i nr [...] znajdujących się w pionie remontowanego lokalu nr [...] stwierdzono szereg uszkodzeń. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, organ nałożył na GGK [...] obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej ww. budynku mieszkalnego, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu dokonanej nadbudowy zarówno użytkowanej (lokal nr [...]), jak i nie użytkowanej, istniejącej w stanie surowym, na konstrukcję obiektu. Przedłożona w dniu 30 marca 2009 r. ekspertyza techniczna budynku wykazała nieprawidłowości, które należy usunąć, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., nakazał GGK [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z wniosków i zaleceń ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. J.w [...], zgodnie w wyszczególnionym niżej zakresem robot budowlanych tj.: 1. wzmocnić strop wykuszu oraz naprawić pęknięcie ściany wykuszu pod tarasem należącym do nadbudowanego lokalu użytkowego nr [...]; 2. doprowadzić odpływ wód opadowych z powierzchni dachu budynku do stanu zgodnego z prawem; 3. zabezpieczyć przed degradacją muru, poprzez wykonanie obróbek blacharskich parapetów zewnętrznych w niewykończonej części nadbudowy, zlikwidować nieszczelności w tymczasowym wypełnieniu otworów okiennych w w/w nadbudowie; 4. zapewnić bezpośredni dostęp do powierzchni dachu z klatki schodowej, poprzez wykonanie włazu dachowego; 5. usunąć pęknięcie zewnętrznej ścianki wykuszu w lokalu nr [...], przebiegające od otworu okiennego do styku ze ścianą klatki schodowej; 6. usunąć pęknięcie stropów nad lokalem nr [...], gdzie wystąpiło odspojenie się rzędu pustaków od żebra stropu [...]; 7. usunąć pozostałe pęknięcia i uszkodzenia ścian w lokalach nr [...] i nr [...], spowodowane, jak wynika z ekspertyzy, (również w przypadku uszkodzeń wymienionych w punkcie 5 i 6) robotami budowlanymi prowadzonymi w lokalu nr [...] w 2008 r. Ze względu na istniejące zagrożenie, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ zakazał użytkowania tarasu nad wykuszem w nadbudowanym lokalu użytkowym nr [...]. Ponadto ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji ściany i dachu w nie użytkowanej części nadbudowy, przed dopuszczeniem do użytkowania tej części, organ nakazał rozwiązać problem przenoszenia obciążeń od belki podwalinowej na strop przez odpowiednie wzmocnienie stropu. Do tego czasu zakazał rozbiórki ścianki działowej znajdującej się pod stropem, na której obecnie spoczywa obciążenie z dachu. Obowiązek nakazał wykonać w terminie 6 miesięcy, od kiedy niniejsza decyzja staje się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] opierając się na wnioskach i zaleceniach zawartych w ekspertyzie uznał, że zaistniały stan faktyczny wypełnił dyspozycję art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i nakazał usunięcie wynikających z ekspertyzy nieprawidłowości. Na mocy ust. 2 tego artykułu organ zakazał użytkowanie tych części przedmiotowego obiektu, które mogą zagrażać życiu i zdrowiu. Jednocześnie ekspertyza, na podstawie przeprowadzonych badań i analiz statystyczno - wytrzymałościowych oraz przebiegu rys pęknięć w budynku, wykluczyła jednoznacznie zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania budynku oraz uszkodzeń jego substancji poprzez wykonaną nadbudowę użytkową w lokalu mieszkalnym nr [...]. Stwierdzono, że podstawowe elementy konstrukcji budynku spełniają wymagania stanu granicznego nośności. Również stan techniczny konstrukcji dachu nie budzi zastrzeżeń, a fundamenty budynku nie wykazują uszkodzeń wywołanych nierównomiernym osiadaniem budynku i uszkodzeniami mechanicznymi. Stropy budynku nie wykazują nadmiernych ugięć, ani innych objawów mogących świadczyć o stanie zagrożenia - z wyjątkiem stropu w lokalu nr [...] i nr [...], co wynikło z zakresu i technologii przeprowadzonego remontu w lokalu nr [...]. Ekspertyza dowodzi natomiast, że przyczyny powstałych uszkodzeń, są wynikiem długoletniej eksploatacji budynku, bez należytej dbałości o jego stan techniczny, jak również przeprowadzonym remontem w lokalu nr [...]. Nie stwierdzono natomiast istotnych wpływów nadbudowy na stan techniczny budynku. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. T. Decyzji zarzuciła - w zakresie pkt 5-7 sentencji decyzji zarzucając naruszenie jej praw polegających na niezawiadomieniu o wszczęciu postępowania, uniemożliwieniu ustosunkowania się do ekspertyzy technicznej budynku, zaniechanie przeprowadzenia wizji lokalnej w lokalu nr [...], w konsekwencji czego poczynione ustalenia faktyczne nie mogą stanowić podstawy do orzekania w zaskarżonym zakresie, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. wnioskując o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jej zdaniem pęknięcia ścian i stropów w lokalu nr [...] i [...] nie zostały spowodowane na skutego przeprowadzonego remontu w lokalu nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez podmiot niebędący stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28 - 30 k.p.a. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 928/96). Koniecznym jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji. Organ szczebla powiatowego wszczynając postępowanie nie uznał M. T. za stronę postępowania. Jednakże obowiązkiem organu administracji publicznej jest badać interes prawny uczestników postępowania administracyjnego na każdym jego etapie. Organ odwoławczy podzielił zdanie organu powiatowego, o braku interesu prawnego M. T. w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Sam fakt bycia mieszkańcem omawianego budynku mieszkalnego przy ul. J. w [...] takiego prawa nie przysparza. Tym samym organ uznał, że składająca odwołanie nie posiada interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu jako strona. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. T. ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. IVSA757/96, NSA orzekł, iż "art. 61 i art. 66 prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Generalnie więc nakazy określone w art. 66 tego prawa mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości'". W związku z powyższym zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji zasadnie w przedmiotowej sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. J. w [...] nie uznał za stronę omawianego postępowania M. T., jako że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego nakłada się obowiązek utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Ponadto organ wskazał, iż sprawa samowolnych robót budowlanych przeprowadzonych przez M. T. w lokalu nr [...] w omawianym budynku przy ul. J. prowadzona była w odrębnym postępowaniu i została zakończona decyzją umarzającą postępowanie we wrześniu 2008 r. Wobec powyższego organ wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w tej samej dacie ([...] czerwca 2009 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał jeszcze dwie decyzje dotyczące tej sprawy. Decyzją [...] uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. (zaskarżoną przez M. T.) z tego powodu, iż GCK [...] przestała pełnić funkcję zarządu Wspólnoty, a nadto, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzją nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze inicjowane przez J. W. W aktach znajduje się też kolejna decyzja (z [...] lipca 2009 r.) wydana na skutek uchylenia decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., tym razem skierowana do Wspólnoty Mieszkaniowej. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] złożyła M. T., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 i z art. 28 k.p.a., wobec odmówienia skarżącej przymiotu strony postępowania w oparciu o zawężającą wykładnię pojęcia interesu prawnego ograniczającą interes prawny wyłącznie do prawa materialnego administracyjnego. Wskazała, iż swój interes prawny wywodzi z norm prawa cywilnego, gdyż, jej zdaniem), wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w zakresie pkt 5-7 sentencji) "będzie skutkować roszczeniem odszkodowawczym (na zasadzie art. 415 k.c.) adresata Decyzji PINB w stosunku do Skarżącej. W konsekwencji pozbawienie Skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym (dotyczącym lokalu, którego jest właścicielem) uniemożliwia obronę jej praw w przyszłym postępowaniu odszkodowawczym." Wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podkreślając, iż jej odwołanie obejmowało cześć decyzji odnoszącą się do lokalu, którego jest właścicielem (pkt 5 - 7). Zatem nie jest zasadnym twierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż niniejsza sprawa dotyczyła robót budowlanych, które mają na celu utrzymanie budynku jako całości, gdyż zaskarżona cześć decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosiła się wyłącznie do lokalu skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Podstawową kwestią jaką należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, to kwestia legitymacji Skarżącej jako strony postępowania administracyjnego. Organy administracji odmówiły Skarżącej przymiotu strony i umorzyły postępowanie odwoławcze wskazując, iż adresatem decyzji nakazującej wykonanie określonych w niej robót budowlanych w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego jest, zgodnie z brzmieniem art. 61 tej ustawy, właściciel lub zarządca budynku. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymacja do udziału w postępowaniu administracyjnym jest oparta na kryterium interesu prawnego (lub obowiązku), co oznacza, że żądać udziału w takim postępowaniu może tylko ten podmiot, który wykazuje istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ponieważ pojęcie strony w konkretnej sprawie administracyjnej jest związane z kategorią prawa materialnego to interes prawny musi nie tylko znajdować oparcie w przepisach prawa, lecz musi też pozostawać w ścisłym związku z przedmiotem toczącej się sprawy. Inaczej mówiąc nie wystarczy przywołanie przepisu, z którego wnioskodawca wywodzi swój interes prawny (w tym przypadku wskazuje się możliwość wytaczania w przyszłości roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnoprawnej), lecz również należy wykazać, że uprawnienia lub obowiązki będące przedmiotem decyzji kończącej sprawę administracyjną mają bezpośredni związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu, na który powołuje się podmiot uważający się za stronę tego konkretnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Skarżąca, aczkolwiek wskazywała w postępowaniu administracyjnym i w skardze do Sądu na istniejący, jej zdaniem, związek toczącego się postępowania z możliwymi przyszłymi zdarzeniami w postaci odszkodowawczych procesów cywilnych, w żaden sposób nie wykazała, że decyzja zawierająca katalog obowiązków dotyczących wykonania robót budowlanych w ścianie zewnętrznej (pkt 5 decyzji) oraz konstrukcji stropu i ścian budynku (pkt 6 i 7) skierowana do zarządcy tego budynku jako całości, odnosi się do jej obowiązków lub uprawnień. To, że skutki tej decyzji mogą w przyszłości być - jak podaje Skarżąca - podstawą roszczeń odszkodowawczych, nie oznacza, że zaskarżona przez nią decyzja dotyczy jej interesu prawnego, o którym w tym postępowaniu i w tej decyzji się rozstrzyga. Zaskarżona przez nią decyzja czyni bowiem adresatem nakazów wynikających z art. 66 Prawa budowlanego zarządcę budynku, a nie skarżącą. Ponadto, zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić podstawy do uznania, że podmiot, który się na nie powołuje, wykazuje tym samym interes prawny w toczącej się sprawie, szczególnie, że jak wynika z akt sprawy decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. zaskarżona przez M. T. oraz inne podmioty, została uchylona, a w jej miejsce wydano decyzję o takiej samej treści skierowaną do Wspólnoty Mieszkaniowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.