VII SA/Wa 1290/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K K na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2022 r. nr 532/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "WINB") decyzją z 13 maja 2022 r. nr 532/2022 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako "PINB") z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] nakazującą K. K. (dalej jako "skarżący") rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...], położonej w miejscowości C., gmina S. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", wstrzymał skarżącemu budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. WINB postanowieniem z 14 marca 2022 r. nr 459/22 utrzymał to postanowienie w mocy. Skarżący w dniu 21 marca 2022 r. wystąpił do PINB o legalizację ww. budynku mieszkalnego. Następnie pismem z 22 marca 2022 r. poinformował, że wycofuje wniosek o legalizację budynku mieszkalnego na dz. nr [...] położonej w C. gm. S. PINB decyzją z [...] kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 49e P.b., nakazał skarżącemu rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z uwagi na wycofanie przez niego wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł skarżący. WINB decyzją z 13 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2022 r. i wskazał, że w postanowieniu z [...] marca 2022 r. organ ten potwierdził, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z samowolnym wybudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz że zasadnym jest wdrożenie trybu przewidzianego art. 48 P.b. Stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, zaś postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 3 i ust. 5 P.b.). Przepis ten nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. WINB zauważył dalej, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie PINB z [...] lutego 2022 r. wstrzymujące budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jakkolwiek z treści pisma skierowanego do PINB z 21 marca 2022 r. wynika, że skarżący pierwotnie wyrażał wolę legalizacji budynku, tak w piśmie z 22 marca 2022 r. z tego zamiaru zrezygnował. W związku z tym PINB zastosował art. 49e pkt 2 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wycofania wniosku o legalizację. Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 49e P.b. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zasadnie więc PINB nakazał mu rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wycofanie wniosku o legalizację stanowi samoistną przesłankę do wydania nakazu rozbiórki. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie: 1) przepisów ustawy - Prawo budowlane mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez uznanie, że obiekt zlokalizowany na przedmiotowej działce jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dla pobudowania którego wymagane jest pozwolenie na budowę, w sytuacji, gdy wzniesiony obiekt nie jest na trwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej pozwalającej przemieścić obiekt w inne miejsce bez naruszenia jego konstrukcji, co powoduje, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 i pkt 5 P.b. w związku z art. 28 P.b. na wzniesienie takiego obiektu nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez przekroczenie przez PINB zasady swobodnej oceny dowodów oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak jego wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy wyrażającą się w uznaniu, że obiekt, który nie ma trwałego połączenia z gruntem, a także poza doprowadzeniem energii elektrycznej, nie ma wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej, trzonu kuchennego, może być uznany za dom mieszkalny jednorodzinny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z uwagi na trudną sytuację osobistą (sprawa rozwodowa i konieczność opuszczenia dotychczasowego domu, jak też zły stan zdrowia), musiał zabezpieczyć swoje potrzeby mieszkaniowe. Powyższe skłoniło go do podjęcia próby wzniesienia małego domu, jednak nie uzyskał na to pozwolenia z uwagi na to, że działka która jest jego własnością jest zalesiona. W tej sytuacji skarżący wzniósł mały obiekt drewniany, który nie ma fundamentów i może być przeniesiony w inne miejsce. Obiekt ten, w jego ocenie, nie może być uznany jako dom mieszkalny jednorodzinny, albowiem nie spełnia podstawowych kryteriów dla uznania tego obiektu za mieszkalny. Dom mieszkalny musi być wyposażony w instalację umożliwiającą jego zamieszkiwanie, to jest w instalację wodno-kanalizacyjną, a także trzon kuchenny i ogrzewanie. Organy obu instancji nie poczyniły jednak żadnych ustaleń w tym zakresie. Dokonanie odpowiedniej kwalifikacji obiektu wiąże się natomiast z późniejszą procedurą legalizacyjną, a w szczególności z opłatami związanymi z tą legalizacją. W ocenie skarżącego, wybudowany obiekt nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie jest budynkiem wybudowanym w ramach samowoli budowlanej. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędną kwalifikację obiektu posadowionego na ww. działce, jako jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, a w szczególności nieprzeprowadzenie ekspertyzy co do sposobu posadowienia obiektu, mimo że stanowi to materię wymagającą wiadomości specjalnych oraz przekroczenie przez organy granic swobodnej oceny dowodów i przez to ustalenie, że przedmiotowy obiekt wypełnia definicję zawartą w art. 3 pkt 2 P.b., skutkowało wydaniem błędnej decyzji. Tymczasem przedmiotowy obiekt jest posadowiony na bloczkach i nie posiada fundamentów. W trakcie postępowania dowodowego nie ustalono także, czy wzniesiony obiekt odpowiada warunkom wynikającym z przepisów działu III rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), co do możliwości wykorzystywania obiektu na stały pobyt ludzi, to jest czy możliwe jest w nim zamieszkiwanie. Skarżący wskazał dalej, że po wielu staraniach uzyskał zmianę stanowiska Starosty [...] w zakresie zmiany uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dotyczącego przedmiotowej działki, w wyniku czego część tej działki, na której znajduje się wzniesiony obiekt została wyłączona z terenów leśnych. Powyższe pozwoli skarżącemu na dokonanie legalizacji obiektu, a także na przekształcenie go w dom mieszkalny. Wycofanie wniosku o legalizację wzniesionego obiektu miało miejsce w sytuacji, gdy skarżący nie był jeszcze świadomy rozstrzygnięcia Starosty [...] zawartego w decyzji z [...] marca 2022 r. nr [...] uwzględniającej jego zastrzeżenia w zakresie uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczącego działki, na której zlokalizowany jest obiekt, poprzez wyłączenie części działki z terenów leśnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB, którą utrzymano w mocy decyzję nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...], położonej w miejscowości C., gmina S. Na wstępie zauważyć trzeba, że w ocenie Sądu, trafnie zakwalifikowano w ujawnionych okolicznościach sprawy, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. przez "budynek", należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Cecha "trwałego związania z gruntem", jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, z 19 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1696/19; https://cbois.nsa.gov.pl). O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, jak już wyżej zaznaczono, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Sporny budynek posadowiony jest na betonowej trylince (por. protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2022 r.), choć w skardze skarżący wskazał, że są to bloczki betonowe. Niezależnie jednak od tego, zarówno betonowa trylinka, jak i bloczki betonowe stanowią fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże gruntowe w taki sposób, by podłoże nie osiadało nadmiernie, a układ budowla-podłoże był statyczny. Tym samym za pomocą betonowej trylinki (bloczków betonowych) sporny budynek jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Trylinka (bloczki) zapewnia trwałość konstrukcji, uniemożliwia jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełni funkcję fundamentu. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony. Inaczej mówiąc, o trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17 i powołane tam orzecznictwo; LEX nr 2681541). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu trwałość związania spornego budynku z gruntem. Wbrew więc zarzutom skargi, organy nie naruszyły art. 3 pkt 2 i pkt 5 P.b. O braku jego tymczasowości i o trwałym jego połączeniu z gruntem świadczy chociażby wskazywana przez skarżącego okoliczność, że budynek wybudowany został w 2012 r. (a zatem stoi na działce od 10 lat), ma nadany numer porządkowy, skarżący od tego czasu w nim mieszka, opłaca od niego podatek od nieruchomości (za budynek o pow. 75m2), ma podpisaną umowę na wywóz odpadów stałych oraz kompleksową umowę w zakresie dostaw energii elektrycznej. Z kolei w piśmie z 8 listopada 2022 r. skarżący wskazał, że w budynku tym jest zameldowany. Także w pismach kierowanych do Wójta Gminy S. (por. "Wniosek o dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" z 15 listopada 2016 r.) skarżący sam wskazywał, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Co więcej, z systematyki art. 29 P.b. wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. W art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (w brzmieniu z daty wybudowania przedmiotowego obiektu) przewidziano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. A zatem, aby można było zakwalifikować tymczasowy obiekt budowlany do grupy wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., konieczne byłoby spełnienie warunku "rozebrania lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów, że organy błędnie stwierdziły, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, podczas gdy nie wyjaśniły czy posiada on instalację wodno-kanalizacyjną, a także trzon kuchenny i ogrzewanie, zauważyć trzeba, że żaden przepisy prawa nie wymagają, by trzon kuchenny obowiązkowo musiał się znajdować w domu jednorodzinnym. Zgodnie z art. 3 pkt. 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez mieszkanie należy rozumieć "zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego". Z cytowanych przepisów nie można wywieść wniosku, że budynek traci charakter domu jednorodzinnego wtedy, kiedy np. nie ma tradycyjnie urządzonej kuchni. Istotne może być jedynie to, czy taki dom może być i jest użytkowany jako dom jednorodzinny, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Niemniej jednak Sąd uznał skargę za zasadną z uwagi na przedwczesność wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji organy uczyniły art. 49e pkt 2 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wycofania wniosku o legalizację. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 21 marca 2022 r. wystąpił do PINB o legalizację ww. budynku mieszkalnego. Następnie pismem z 22 marca 2022 r. poinformował, że wycofuje ww. wniosek o legalizację. Niemniej jednak, organ odwoławczy nie dostrzegł, że skarżący do odwołania z 21 kwietnia 2022 r. od decyzji o nakazie rozbiórki załączył skargę z 12 kwietnia 2022 r. na postanowienie z [...] marca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania przedmiotowej budowy, w której wskazał, że po wielu staraniach uzyskał zmianę stanowiska Starosty [...] w zakresie zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczącego swej działki, w wyniku czego część tej działki, na której znajduje się wzniesiony obiekt, została wyłączona z terenów leśnych. Pozwoli to skarżącemu na dokonanie legalizacji obiektu, a także na przekształcenie go w dom mieszkalny. Powyższe okoliczności skarżący przywołał następnie w uzupełnieniu powyższego odwołania z 6 maja 2022 r., jak też potwierdził w skardze rozpoznawanej obecnie, w której wskazał dodatkowo, że wycofanie wniosku o legalizację wzniesionego obiektu miało miejsce w sytuacji, gdy nie był on jeszcze świadomy rozstrzygnięcia Starosty [...] zawartego w decyzji z [...] marca 2022 r. uwzględniającej jego zastrzeżenia w zakresie Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dotyczącego działki, na której zlokalizowany jest obiekt, poprzez wyłączenie części działki z terenów leśnych. Wobec takiego oświadczenia skarżącego, organ zobligowany był do wyjaśnienia, czy stanowi ono ponowny wniosek o legalizację samowoli budowlanej. Takiego działania WINB jednak zaniechał, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, stanowiącego miejsce zamieszkania i zameldowania skarżącego. Należy natomiast pamiętać, że wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jako sankcji najbardziej dolegliwej za naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane, powinno nastąpić w ostateczności i tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. Nakaz ten powoduje bowiem nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Ze względu na to musi być on stosowany zawsze w sposób odpowiedni do stwierdzonego naruszenia prawa. W kontekście przedstawionych wyżej uwag należy zgodzić się z zarzutami skargi, że WINB zaniechał ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, niedokładnie zbadał stan faktyczny sprawy, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, dokonał dowolnej i swobodnej oceny dowodów, naruszając przy tym zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. podległa wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Orzekając ponownie WINB ustali, czy składane przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego oświadczenia odnośnie do możliwości rozpoczęcia procedury legalizacyjnej (z uwagi na uzyskaną decyzję Starosty [...] z [...] marca 2022 r. uwzględniającą zastrzeżenia skarżącego do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczącego działki, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, poprzez wyłączenie tej części działki z terenów leśnych), stanowią w istocie nowy wniosek o legalizację przedmiotowego budynku złożony w trybie art. 48 P.b. i w zależności od uzyskanej odpowiedzi wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.