VII SA/Wa 1292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi O. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] lutego 2010 r., O. i J. K. wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...], z dnia [...] maja 2006 r. udzielającej J. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ulicy S. w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 157 § 3 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o jakich mowa w przepisie art. 156 §1 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie, z którym, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Przy orzekaniu o stwierdzeniu nieważności należy brać pod uwagę skutki naruszenia prawa. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na J.S. obowiązek wykonania robót budowlanych koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z prawem budynku, zgodnie z projektem stanowiącym integralną część tej decyzji. W decyzji tej organ zawarł pouczenie, że w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego należy złożyć wniosek w tym przedmiocie w organie nadzoru budowlanego. Następnie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...]kwietnia 2006 r. na terenie nieruchomości przy ulicy S. w [...], ww. organ stwierdził, że nałożony obowiązek został wykonany. W wyniku rozpoznania wniosku J. S. z dnia [...]maja 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, udzielił J. S. pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] powyższa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w przepisie art. 156 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z przepisem art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r., właściwy organ administracji państwowej może udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w razie, gdy wydał, na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r, nakaz dokonania w tym obiekcie zmian i przeróbek (art. 40 ust. 1 ww. ustawy) bądź nałożył obowiązek uzyskania takiego pozwolenia (art. 40 ust.2 ww. ustawy). Stosownie do unormowania art. 42 ust. 3 podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Zgodnie z przepisem § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), w wypadkach określonych w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r., inwestor występuje z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a właściwy organ administracji, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56 stwierdza jego zdatność do użytku. Zdaniem organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając kwestionowaną decyzję, postąpił zgodnie z ww. przepisami. Wydał w stosunku do spornego obiektu decyzję, o jakiej mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., a następnie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2006 r. stwierdził, że nadaje się on do użytkowania. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego została wydana na wniosek podmiotu legitymowanego do wykonania tej czynności. Organ podkreślił, że wprawdzie w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją organ nie uwzględnił, jako stron właścicieli działki sąsiedniej, to jest O. i J.K., jednakże nie stanowi to przesłanki nieważnościowej w rozumieniu art. 156 k.p.a. . Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania O. i J.K. od ww. decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu wojewódzkiego, iż decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, w tym wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor wskazał, że organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie, z którym organ ten winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. Formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegającego na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie. Główny Inspektor wskazał, że inwestycja była zgodna z planem miejscowym obowiązującym w dacie jej budowy, co potwierdza, pismo Urzędu Miasta [...] Delegatura [...] z dnia [...] października 2003 r., znak: [...]. Nie zachodziły przesłanki do rozbiórki obiektu z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., z przedłożonego projektu budowlanego,wynikało, że budynek kwalifikuje się do dalszej eksploatacji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], które toj organ stwierdził w trakcie oględzin w dniu [...] kwietnia 2006 r., skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na użytkowanie stosownie do przepisu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdzenie zdatności obiektu do użytku, poprzez wydanie, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może być uznane za rażąco naruszające prawo. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności obiektu do użytku, a z części opisowej projektu budowlanego wynika, że obiekt nadaje się do użytku. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu, dotyczące kwestii naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), również nie mogą mieć wpływu na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Także sprawa ewentualnych immisji i czynników szkodliwych, uciążliwych, w ocenie organu, nie wskazuje na istnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, a ewentualne immisje stanowią materię cywilnoprawną. Reasumując, organ stwierdził, że fakt braku przesłanek do rozbiórki zaakceptowany został poprzez nałożony decyzją organu powiatowego z [...] grudnia 2005 r., Nr [...], nakaz na podstawie przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Inwestor wykonał ww. obowiązek, a skoro tak, to należało udzielić mu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzja z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją wykonania uprzednio nałożonego na inwestora obowiązku i w tych warunkach nie jest dotknięta wadą skutkującą jej nieważność w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wnieśli O. i J.K., dochodząc uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów sądowych. Zdaniem skarżących doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się do zarzutów odwołania, niezastosowanie art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu, jako strony B. G., wcześniejszej właścicielki posesji przy ulicy S. w [...], która dokonała samowoli budowlanej w 1992 r., pominięcie, jako strony skarżących poprzez nie doręczenie im decyzji Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. polegające na wyjściu przez organ odwoławczy poza granice sprawy i odwołania oraz rozpatrywanie innych przesłanek stwierdzenia nieważności, w sytuacji, gdy wniosek skarżących dotyczył jedynie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucili też naruszenie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszające te przepisy nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy składających się na wyjaśnienie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Podkreślenia wymaga to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem, tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum, jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30) Jedną z przesłanek nieważnościowych, o jakich mowa w przepisie art. 156 k.p.a. jest rażące naruszenie. Organy prawidłowo przywołały orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym ukształtowała się jednolita wykładnia tego pojęcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Przedmiotem kontroli, w niniejszym nieważnościowym postępowaniu, była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006r., udzielającej J. S. pozwolenia na użytkowanie budynku. Podstawa materialnoprawną tego rozstrzygnięcia był przepis art. art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Wydanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, poprzedziło wydanie decyzji, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył obowiązek wykonania robót budowlanych koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z prawem budynku, zgodnie z projektem stanowiącym integralną część tej decyzji. W ww. decyzji organ zawarł także pouczenie, że w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego należy złożyć wniosek w tym przedmiocie w organie nadzoru budowlanego. Następnie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2006 r. na terenie nieruchomości przy ulicy S. w [...], organ I instancji stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją został wykonany. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., którą udzielono J. S. pozwolenia na użytkowanie budynku, zapadła w wyniku rozpoznania jego wniosku, zgodnie z pouczeniem udzielonym przez organ. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji – opisana wyżej decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w przepisie art. 156 k.p.a. Sąd stwierdza, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy - art. 42. Pozwolenie na użytkowanie jest, bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r., właściwy organ administracji państwowej może udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w razie, gdy wydał na podstawie art. 40 ww. ustawy, nakaz dokonania w tym obiekcie zmian i przeróbek (art. 40 ust. 1 ww. ustawy ) bądź nałożył obowiązek uzyskania takiego pozwolenia (art. 40 ust.2 ww. ustawy). Stosownie do unormowania ww. przepisu art. 42 ust. 3, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu, wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), gdzie organ nałożył na J. S. obowiązek wykonania robót budowlanych koniecznych dla doprowadzenia do zgodności z prawem budynku, zakończyło ten fragment postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, który wiązał się z badaniem przesłanek wykluczających legalizację, a opisanych w przepisie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Jak stanowi przepis art. 40 ww. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Po decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązków, a tym samym po wykluczeniu przez organ zakazu legalizacji w świetle przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. możliwe było tylko, dokonanie oceny zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 ww. ustawy). W ocenie Sądu, powyższa argumentacja świadczy jednoznacznie o tym, że bezprzedmiotowy jest, w odniesieniu do decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wskazano wyżej, okoliczności, wynikające z przepisu art. 37 ww. ustawy zostały ocenione w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], wydanej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Sąd stwierdza i podkreśla - orzekając jak w niniejszym wyroku, i dokonując oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z przepisami prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, że decyzja, która zapadła w trybie przepisu art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. kontrolowana była w postępowaniu nieważnościowym. jak zostało to już podkreślone w trybie nadzwyczajnym. Dyspozycja ww. przepisu art. 42 ust 3 stanowi, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Pojecie zdatności do użytku nie zostało opisane w tym przepisie, a kształtowane było przez orzecznictwo. Tym samym, kiedy zważyć na powołaną wyżej interpretacje przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 k.p.a., nie można przyjąć, że dokonana w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ocena kryterium udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nastąpiła w warunkach rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W trybie kontroli, w postępowaniu nieważnościowym, nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa - decyzji, w której ocenę zdatności do użytku wykonanego obiektu, oparto tylko na wykonaniu nałożonego wcześniejszą decyzją w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., obowiązku, a nie jak wskazuje się w orzecznictwie na ocenie np.. dopuszczalności położenia budynku na działce w stosunku do jej granic.. W ocenie Sądu, zarzut braku udziału skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym nie stanowi, o jej wadzie w rozumieniu art. 156 k.p.a., a może być rozpatrywany, jako przesłanka wznowieniowa w rozumieniu art. 145 k.p.a. Mając na uwadze powyższa argumentacje, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).